Конфлікт інтересів як проблема етики державного службовця
Вступ
Конфлікт інтересів є однією із найбільш гострих проблем державної служби, невирішеність якої утруднює ефективну діяльність, підриває авторитет влади серед громадян, унеможливлює реалізацію місії бюрократії.
У контексті функціонування виконавчої влади виникають найрізноманітніші "конфлікти інтересів - між приватними та державними, між особистістю та групою, внутрішньо-, міжособистісні. міжфупові, між інтересами групи та держави. Проте в державно-управлінських розвідках, вживаючи термін "конфлікт інтересів ", мають на увазі саме перший вид конфлікту - між приватним та державним інтересом. Це вказує на його визначальну роль у діяльності органів виконавчої влади.
Зазначена проблема існує, напевне, від початку існування бюрократії Проте серйозне її вивчення розпочалося наприкінці XX ст. Вона зафіксована в багатьох національних та міжнародних правових документах. Аналізу цього питання присвячені розробки ЛІ.Волкова Дж.Гар-нея. МБ,Горного. В.В.Комлевої. П.М.Кудюкіна К.Лалазарян, І.Н.Панша, В И Южакова та інших дослідників Опис американської системи запобігання та вирішення конфлікту інтересів представлений у публікаціях Дж.С.Лей, Ю.Якименка, Однак подальшого дослідження потрете аналіз конфлікту інтересів державного службовця як моральної дилеми та опис етичних способів запобігання такого конфлікту і його вирішення.
Метою роботи є виокремлення певних смислових зрізів конфлікту інтересів державного службовця, яке дасть змогу виявити різні етичні засоби управління ним.
У 2003 р Генеральною Асамблеєю ООН прийнята Конвенція СОН проти корупції, де вимоги щодо запобігання конфлікту інтересів встановлюються не лише до державних управлінців, а й до держав. Згідно з Конвенцією кожна держава, що входить до складу ООН, має прагнути відповідно до принципів свого внутрішнього законодавства створювати, підтримувати та укріплювати такі системи, які сприяють прозорості та запобігають виникненню колізії інтересів.
В українському законодавстві визначення конфлікту інтересів відсутнє в таких основоположних для функціонування виконавчої влади документа як закони України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією". Його дефініція наводиться в Загальних правилах поведінки державного службовця: "Конфлікт інтересів випливає із ситуацїї, коли державний службовець має приватний інтерес, тобто переваги для нього або його родині, близьких родичів, друзів чи осіб та організацій, з якими він мас або мав спільні ділові чи політичні інтереси, що впливає або може впливати і на неупереджене та обєктивне виконання службових обовязків " Загалом таке визначення є усталеним у документах, присвячених розгляду конфліктів інтересів.
Отже, конфлікт інтересів на державній службі виникає внаслідок існування можливостей для зловживання владою. Розпорядження владою та участь в управлінні надають державним службовцям можливості управляти значними матеріальними та людськими ресурсами, вони мають широкий доступ до інформації, можуть кардинально впливати на долю конкретної людини, тобто в державному управлінні потенційно існують умови для виникнення конфлікту інтересів. При цьому науковці вказують на появу нових модифікацій конфліктів інтересів на пострадянському просторі Масштабний перерозподіл державної власності в умовах недостатньо розробленого законодавства та політичної боротьби став спокусою для чиновників, які мають безпосередній стосунок до. цих процесів, розширив корупційні можливості та ареол виникнення конфліктів інтересів.
Протягом XX ст. робилося чимало спроб обмежити владу бюрократії, вибудовуючи діяльність виконавчої влади за веберівською моделлю, жорстко регламентуючи дії службовців на основі раціональних правил Однак ко-рупційні скандали та зниження довіри громадськості до чиновництва закріпило дослідників та практиків у думці про невикорінність конфлікту інтересів та неможливість його регулювання лише правовими заходами
Нині вже стало аксіомою твердження про те. що в державному управлінні неможливо позбутися конфлікту інтересів. Пріоритетність суспільних інтересів не може анулювати приватні інтереси персоналу органів виконавчої влади. У кожного службовця є особисті інтереси, що іноді можуть суперечити рішенням або діям, які від нього вимагає професія. Тому немає сенсу закликати до заборони конфлікту інтересів. Представники ОЕСР вказують нате, що жорсткий підхід до укріплювання приватних інтересів може порушувати права державних службовців, бути непродуктивним або недійовим, позбавляти державну службу привабливості для потенційних працівників.
Однак такі ситуації мають урегульовуватися, і для цього необхідно створити систему інституційних заходів, використовувати моральні засоби.
Історично перші спроби вирішення конфлікту інтересів на державній службі повязані із його кримінальним регулювання. Лише з 60-х pp. XX ст. в США розпочинає діяти адміністративний кодекс поведінки чиновництва, порушення якого тягне за собою адміністративні санкції (догану, тимчасове Відсторонення від роботи, звільнення). При цьому регламентується і діяльність, що може зумовити вичерпаність конфлікту інтересів, тобто навіть підозра, що в державного службовця є невирішений конфлікт інтересів, може викликати сумніви громадян у чесності працівника й підриватиме довіру до організації загалом Конфлікти інтересів постають і як професійно-етична проблема, оскільки вони торкаються моральних аспектів взаємовідносин державної влади і громадян. У разі таких конфліктів існує небезпека порушення цінностей служіння народу, справедливості, неупередженості та може скластися враження, що державно-управлінські рішення приймаються не заради суспільного блага, а в інтересах приватних осіб.
Усе це дає підстави вести мову про залучення не лише правових, а й моральних регуляторів конфліктів інтересів, про акцентування уваги не тільки на конкретних ситуаціях та нормах вирішення конфлікту, а й на узагальнених принципах ставлення до них, що відіграють орієнтувальну та мотивувальну роль у державно-управлінській діяльності Моральні, професійно-етичні засоби регуляції надають можливість впливати на вирішення конфліктів інтересів, "управляючи" ним
При цьому документи, які регулюють конфлікти інтересів, залишаються тісно повязаними із кримінальним та іншими видами законодавства і дають змогу залежно від тяжкості провини застосовувати як моральні, так і правові засоби його регулювання.
Зазвичай правила поведінки державного службовця у разі виникнення конфлікту інтересів прописуються в Етичних кодексах. Але неможливість фіксації у кодексах інструкцій щодо вирішення всіх вірогідних конфліктних ситуацій спонукає сучасних розробників професійно-етичної проблематики наполягати на необхідності керуватися в службовій діяльності професійно-етичними принципами. З метою сприяння підвищенню рівня добропорядності при виконанні службових обовязків у Керівництві ОБОЄ з вирішенню конфлікту інтересів на державній службі, наприклад, виділяються такі ключові принципи, як служіння суспільним інтересам; забезпечення прозорості та контролю; підвищення індивідуальної відповідальності та особистий приклад; формування нетерпимості до конфлікту інтересів організаційної культури |6|,
Конфлікт інтересів іноді відносять до внутрішньогрупових (внутрішньо-організаційних) конфліктів Дозволимо собі не погодитися з таким визначенням. На нашу думку; в конфлікті інтересів існує кілька зрізів. Це конфлікт; І) між індивідом-працівником та організацією, яка має ефективно виконувати свої соціальні функції (в цьому сенсі його можна класифікувати як внутрішньо організаційний); 2) між індивідом-працівником та суспільством; 3) між індивідом-працівником та професійною групою; 4) міжособистісний (між працівниками організації), 5) особистісний (між різноспрямованими цінностями особи працівника);
У цьому контексті вважаєш, побільш точною є позиція, згідно з якою конфлікт інтересів у системі державної служби розглядається як ситуація, коли протиріччя між: 1) інтересами державного службовця як приватної особи, а також повязаних з ним осіб (групи осіб), 2) інтересами держави, що виражені в системі законодавчих та інших нормативних правових актів, та 3) інтересами третіх осіб створює обєктивну можливість д,ля настання негативних наслідків у вигляді завдання збитку державі і (або) третім особам, що відбувається в результаті усвідомлених дій (бездіяльності) державного службовця щодо порушення ним своїх посадових обовязків. Такими третіми особами можуть бути окремі індивіди, соціальні групи, сус-пільство в цілому.
На наш погляд, виявлення різних зрізів конфлікту інтересів дає змогу віднаходити різні шляхи та етичні фактори його вирішення та задіяти кожного 13 субєктів конфлікту (індивідуальних чи колективних) для запобігання йому;
У державному управлінні найбільш розробленими є алгоритми виходу внутрішньоорганізаційного конфлікту. Вони зафіксовані в норматив-них документах у вигляді приписів; І) для індивіда (правила повідомлення про конфлікт інтересів, уникнення, запобігання та розвязання такого конфлікту); 2) для організації (приписи щодо виявлення, запобігання, контролю та санкціонування конфлікту).
Однак якщо зосереджувати у вагу лише на цьому вимірі конфлікту; поза увагою залишаються інші засоби управління ним Так. розглядаючи конфлікт інтересів державного службовця як конфлікт між суспільство.м (громадянами) та індивидом. Для виходу із даної колізії можна широко задіяти механізми суспільного нагляду; В цьому разі громадськість, громадські організації можуть здійснювати контроль та ініціювати запобігання конфліктам інтересів та санкціонування зловживань чиновників службовим становищем (через звернення до органів виконавчої влади із скаргами, судові позови, виступи у ЗМ1 тощо).
У процесі аналізу конфлікту інтересів як суперечності між приватними інтересами державного службовця та інтересами професійної групи (що спрямовані на виконання її соціального призначення) виявляються нові механізми впливу на працівника Підтримка не лише організацією, а іі професійною спільнотою принципу неупередженості та служіння суспільству дає змогу застосовувати репутаційний контроль за поведінкою чиновника Розгляд негідної поведінки колеги, засудження його дій, винесення догани та як крайній захід виключення службовця із лав професійної асоціації можуть бути вагомими контрзаходами проти зловживання службовим становищем.
Конфлікт інтересів може мати .міжособистіний ракурс виміру і розглядатися як конфлікт між працівником, який зловживає або може зловжити службовим становищем, та працівником, для якого такі дії або бездіяльність колеги є неприйнятними.
Напевне, найбільш складно розвязати конфлікти інтересів тоді, коли вони мають характер внутрішньо особистісних. Конфлікт інтересів тут набуває справді моральної забарвленості. В цій ситуації службовець стоїть перед моральним вибором і лише сам є актором конфліктної "взаємодії". Іноді індивід вимушений робити вибір між кількома обовязками. Для державного службовця важелем є матеріальна забезпеченість, добробут його сімї, дружні почуття тощо можуть бути серйозними мотиваціями для порушення професійно-етичних настанов У разі існування суперечностей між рівнозначими для субєкта цінностями моральний конфлікт відбувається досіть гостро для нього, В таких обставинах керівною засадою виступає ієрархія моральних цінностей людини Безумовно, і суспільна мораль, і професійна етика встановлюють обмеження егоїстичним налаштуванням людини. Однак наскільки ці обмеження інтеріоризуватимуться. наскільки державний службовець внутрішньо погоджуватиметься із суспільними та професійно-етичними вимогами, залежить від його особистісних принципів та чеснот
Держава через певні інституційні засоби опосередковано спроможна впливати на гідний вихід із цієї ситуації Активне вжиття заходів щодо професійної соціалізації індивіда, професійно-етичне навчання, демонстрація кращих прикладів професійного поводження здатні через механізм переконання впливати на усвідомлення та інтеріоризацію місії професії
Досі конфлікт інтересів розглядався як конфлікт між суспільно-правовими і приватними інтересами посадової особи. Видається, що доцільно було б позначити й розбіжності між інтересами державного службовця як представника професійної групи, відомства державної інституції та суспільно-правовими інтересами В цьому разі неправомірно впливати на виконання посадовою особою офіційних обовязків або функцій здатні групові інтереси індивіда. Обговорення цього ракурсу проблеми торкається вироблення заходів щодо запобігання негативним наслідкам корпоративності (професійної відомчої організаційної).
Отже, виокремлення різних зрізів конфлікту інтересів дає змогу задіяти різні етичні сценарії управління ним.
Для виявлення, попередження та запобігання конфлікту інтересів необхідно створити належні умови праці державного службовця; задіяти інституційні засоби протидії конфлікту інтересів; впливати на активізацію моральних регулятивів поведінки представника бюрократії
Створення належних умов діяльності чиновництва є одним із факторів запобігання конфлікту інтересів. Належна заробітна плата соціальні пільги, стабільне становище, можливості для карєрного просування, високий соціальний статус є передумовами для ефективної та морально орієнтованої діяльності.
Вплив на активізацію моральних регулятивів є вагомим, однак до цього часто недостатньо затребованим в українських реаліях засобом розвязання конфлікту інтересів. Нерегульованість питання конфлікту інтересів свідчить не лише про суттєві організаційні недоліки, а іі про проблеми в професійній етиці - недостатнє культивування та підтримку чеснот державних службовців, слабку вираженість почуття професійної честі та професійної гідності. Зовнішні регламентації поведінки можуть обмежити можливості зловживання владою, однак відсутність у представників державної служби особистісних моральних чесноту нe дає мoжливіcть якісно виконувати ними професійного призначення та підриває довіру громадян до них. Урахування особистісних чеснот при доборі кадрів та службовому просуванні є одним із факторів запобігання зловживанню службовим становищем.
Навіть у разі чітко артикульованих у законах та етичних кодексах цінностей професії, професійно-етичних принципів та норм існують серйозні небезпеки виникнення особистісно-рольових або мотиваційних конфліктів Рольові конфлікти повязані із невідповідністю поведінки працівника рольовим вимогам та очікуванням; мотиваційні - із принциповою розбіжністю між мотивацією державного службовця і місією професії, із відсутністю спо-ну кальних мотивів для служіння суспільному благу. Мотив служіння досить не став одним із домінуючих при виборі та під час перебування в професії. Показовим є те. що, за результатами соціологічних опитувань, в Україні посадовці вважали, що в посткомуністичні часи в них було більше можливостей допомагати клієнтам, проте 45% із опитаних державних службовців стверджувати, що більшість чиновників" стали поводитися гірше.
Дія виходу з такої ситуації необхідно ретельно розробити стратегії виявлення, попередження та запобігання конфлікту інтересів. Напрямами сучасної політики управління конфліктами інтересів мають бути:
пошук балансу за рахунок виявлення ризиків для доброчесності державних органів і їх відповідальних працівників;
адекватне управління конфліктними ситуаціями;
підвищення поінформованості державних органів і окремих чиновників про такі конфлікти;
забезпечення ефективних процедур для їх ідентифікації, розкриття розвязання;
поширення інформації про ефективні методи управління конфліктами
Розробка власної стратегії управління конфліктами інтересів - завдання, що стоїть нині перед українською державною службою. В професійно-етичній площині це передбачає мітку фіксацію принципів та норм поводження державних службовців в Етичному кодексі, покладання відповідальності за здійснення професійно-етичних програм та управління конфліктами інтересів на певні структури або органи-координатори. наявність радників (омбудсменів). які розслідують скарги, дають поради службовцям щодо запобігання конфліктам інтересів та виходу з них тощо.
Використання для попередження, запобігання та виходу із конфліктів інтересів моральних та професійно-етичних факторів дасть змогу більш ефективно вирішувати цю проблему.
Висновки
Треба розглядати конфлікт інтересів як внутрішньо-організаційний, внутрішньо професійний, міжособистісний, внутрішньо-особистісний конфлікт і конфлікт між інтересами суспільства та інтересами державного службовця як приватної особи.
Виявлення зрізів конфлікту інтересів дасть змогу задіяти для запобігання йому кожного із субєктів конфлікту, активізувати різні етичні фактори його вирішення. Розгляд конфлікту інтересів як конфлікту між суспільно-правовими інтересами та груповими інтересами державного службовця сприятиме визначенню напрямів боротьби із негативними наслідками корпоративності.
Застосування звернених до особистості державного службовця моральних заходів дасть змогу більш ефективно здійснювати управління конфліктами інтересів.
Література
1. Л. Куша. Про найголовніше. - К.: 2009. - 175.
2. Державна служба: організаційно-правові основи i шляхи розвитку / За заг. ред. проф. В.Б. Аверянова. - К., 1999. - С. 155-180.
3. Народ золотой середины? Эскиз социально-психологического автопортрета // Зеркало недели. - 2007. - 4 марта. - № 9 (282). - С. 3.
4. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. - М.:Дело, 2006.-С. 321-322.
|
Заказать