2
Правовий статус територіальної громади
Зміст
1. Поняття та ознаки територіальної громади
2. Види територіальних громад
3. Функції територіальних громад
4. Основні форми діяльності територіальних громад
1. Поняття та ознаки територіальної громади
Відповідно до Конституції України (ст. 140), місцеве самоврядування є правом територіальної громади -- жителів села або добровільного обєднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста -- самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Оскільки місцеве самоврядування виступає, насамперед, як вираження самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни громадян (жителів певної території), його формування як цілісної системи в рамках усього товариства за необхідністю має відбуватися в першу чергу на її нижчих рівнях, у первинних осередках.
У звязку з цим, в системі місцевого самоврядування основним продуцентом його інтересів є місцеве співтовариство, визначене як територіальний колектив (громада).
Донедавна таке поняття, як «територіальний колектив», не досліджувалося жодною із суспільнознавчих наук. У значному переліку монографій, присвячених проблемам колективу (в його широкому розумінні), дослідження такого його різновиду, як територіальний колектив, посідає незначне місце. Більш того, територіальний колектив як самостійний тип соціальної спільноти не розглядався навіть у загальній типології і класифікації колективів, наведеної в ряді філософських робіт. В окремих монографіях учених-державознавців здійснювалися спроби дослідити сутність територіальних обєднань, але належного розроблення вони не дістали.
Наука радянського будівництва розглядала систему Рад як єдність органів державної влади, відносячи до таких місцеві Ради народних депутатів, що, з одного боку, були органами єдиної державної влади, а з іншого -- виступали як державна організація місцевого населення, покликана вирішувати питання місцевого значення. Вважалося, що місцеві Ради народних депутатів не тільки представляли інтереси населення, а й були формою зєднання прямої демократії і демократії представницької, що ставило їх у ранг основної ланки самоврядування народу.
Таким чином, радянська держава розглядалася як універсальна форма політичного обєднання громадян в особі Рад, що нібито забезпечували реальну участь громадян у державному управлінні як у центрі, так і на місцях. А держава, своєю чергою, зобовязувалася розширювати сферу самоврядування громадян спочатку в рамках підприємств, установ, організацій, у межах території, а надалі -- у межах галузі народного господарства й у загальнодержавному масштабі. Ця трансформація повинна була супроводжуватися еволюцією політичних інститутів, структур державного управління, де зростала б їх залежність від волі й інтересів громадян, колективів, соціальних спільнот. Безперечно, що за такого ідейно-політичного забарвлення розуміння самоврядування не знаходилося місця для дослідження такого інституту, як територіальна самоорганізація громадян для вирішення питань місцевого значення.
Разом з тим, у західних соціологічній і правовій доктринах дослідженню місцевих співтовариств приділялася сама серйозна увага, що пояснювалося, насамперед, функціонуванням у капіталістичних державах системи місцевого самоврядування і зростанням ролі локальної демократії в європейських інтеграційних процесах. Уже 1955 р., вивчивши 94 визначення територіальних співтовариств, Дж. Хіллер дійшов висновку, що, незважаючи на наявні розбіжності, у більшості з них найважливішими є такі ознаки: соціальна взаємодія, територія і загальний звязок (або звязки). Через чотири роки інший дослідник -- К. Іонассен виявив у різноманітних визначеннях місцевих співтовариств значний збіг таких елементів, як: 1) населення; 2) територіальна база; 3) взаємозалежність спеціалізованих частин співтовариства і поділ праці в ньому; 4) спільні культура і соціальна система, що інтегрують діяльність його членів; 5) усвідомлення жителями єдності і належності до співтовариства; 6) можливість діяти на корпоративній основі для вирішення місцевих проблем. З цього часу були сформульовані десятки інших визначень і ознак територіальних співтовариств.
Поняття «територіального колективу» є порівняно новим для юридичної науки України, що не отримало як єдності думок у науці, так і законодавчого визначення. Феномен територіального колективу відзначив М. П. Орзіх, котрий, починаючи з 1989 р., ще в період підготування загальносоюзного закону про місцеве самоврядування пропонував його законодавче визначення і закріплення.
Самий термін «територіальний колектив» не фігурує ні в Конституції України, що оперує терміном «територіальна громада», ні в чинному на момент її прийняття Законі України від 26 березня 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування». Тільки у ст. 188 проекту Конституції України, в редакції від 26 жовтня 1993 р., уперше зустрічається положення про те, що «місцеве самоврядування здійснюється територіальними колективами сіл, селищ, міст і районів безпосередньо і через обрані ними органи».
В інших законопроектних документах, зокрема у проекті Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів» (1994 р.), законодавець користувався термінами «громадяни України», «трудящі всіх націй», «громадяни, що мешкають на території» (статті 1, 2, 3), «населення адміністративно-територіальних одиниць» (ст. 15), не вводячи категорію «територіальний колектив», що, на нашу думку, стосовно до предмета закону «розмивало» його смислову визначеність і неадекватно відбивало сутність як місцевого самоврядування, так і самоорганізації громадян.
У проекті Закону України «Про державну владу і місцеве самоврядування» (1994 р.) і в Конституційному Договорі між Верховною Радою України і Президентом України «Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» (1995 р.) термін «територіальний колектив» вживається з указівкою його ролі як первинного субєкта самоврядування та етимологічної характеристики як сукупності громадян, що мешкають у селах (сільрадах), селищах і містах.
Таке тлумачення «територіального колективу» було піддано критиці рядом авторів, котрі вважали, що ототожнення територіального колективу з населенням, громадянами, які мешкають на певній території, веде тільки до рефлексії його територіальної певності.
В юридичній літературі можна виділити ряд спроб охарактеризувати територіальний колектив. Так, В.І. Фадєєв, визначаючи місцеве самоврядування, трактує його як право громадян, місцевого співтовариства (населення даної території) на самостійне завідування місцевими справами. М.О. Краснов говорить про місцеве співтовариство як про сукупність людей, котрі складають населення самоврядних одиниць. Ю.О. Тихомиров у курсі «Публічне право» вживає термін «соціальна спільнота», під якою розуміє населення міст, сіл тощо. Ототожнення територіального колективу з населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці наводить М.І. Корнієнко, котрий визначає його як первинного субєкта місцевого самоврядування. В.М. Кампо вважає, що початковим субєктом місцевого самоврядування фактично виступає територіальний колектив в особі жителів села (сіл відповідної сільради), селища або міста. За С. Поповичем, місцева співдружність являє собою самоврядну, відділену від державних органів співдружність громадян, в якій вони самі безпосередньо вирішують деякі справи, що становлять спільний інтерес для певного населеного пункту.
На думку М.О. Баймуратова, за пріоритетного «територіального» підходу «втрачається соціально-правова сутність цього феномена, що містить у собі розуміння населення як локального співтовариства громадян (місцеве співтовариство), обєднаних спільною діяльністю, інтересами та цілями із задоволення потреб, повязаних з побутом, середовищем проживання, дозвіллям, навчанням, вихованням, спілкуванням». Тому він визначає територіальний колектив (місцеве співтовариство) як сукупність фізичних осіб, котрі постійно мешкають на певній території і повязані територіально-особистісними звязками системного характеру. Таке місцеве співтовариство в результаті спільних взаємних комунікацій, що мають системо утворюючий характер, обєктивно здатне виробляти характерні інтереси і реалізовувати їх на рівні місцевого самоврядування.
Як творчу інтерпретацію попереднього підходу варто відзначити дефініцію О.В. Батанова, котрий бачить у територіальній громаді територіальну спільноту, що складається з фізичних осіб, котрі постійно проживають і працюють на території села чи добровільного обєднання у спільну громаду кількох сіл, селища чи міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, нерухоме майно на даній території, платять комунальні податки і повязані територіально-особистісними звязками системного характеру.
Основний акцент на «інтерес» робить і В. В. Медведчук, який вважає, що «громада -- це сплетення соціальних відносин між людьми, котрі мають множину загальних інтересів, потреб <...> це спільноти, що можуть найбільшою мірою забезпечити здійснення і задоволення цих інтересів і потреб». Громада, підкреслює він, -- це простір, в якому реалізуються практично всі життєві вияви окремих особистостей або їхніх дрібних обєднань. У той самий час слід звернути увагу й на те, що громада -- це не замкнута ланка в житті товариства, а його органічна частина, на основі якої будується товариство в цілому.
Пріоритет спільності інтересів при становленні і функціонуванні територіального колективу визнає і І.П. Бутко, який вважає, що територіальний колектив -- це люди, котрі мешкають у певних територіальних межах і обєднані спільними інтересами.
Акцент на самоврядні риси територіального колективу робить Б.А. Страшун, на думку котрого «територіальні колективи є самоврядними обєднаннями громадян за місцем проживання». Інтеграційний аспект превалює у В.Я. Бойцова, який вважає, що територіальні колективи являють собою своєрідні колективи трудящих, скріплені територіальною спільністю.
С. М. Іванов і А. А. Югов, також наголошуючи на інтеграції, під територіальною спільнотою розуміють «соціально організовану групу людей, котра відносно компактно мешкає на певному просторі й обєднана вирішенням завдань за місцем проживання». Як комплексну, стосовно вищенаведених визначень територіального колективу, можна охарактеризувати дефініцію, дану І. В. Видрі-ним, котрий визначає територіальний колектив як соціальну спільноту, що складається в межах спільного проживання громадян, що має своєю основою суспільно необхідну, соціально зумовлену діяльність, здійснювану групою людей, обєднаних інтересами в політичній, соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя.
Цим положенням в основному відповідала дефініція місцевого самоврядування, закріплена у ст. 138 проекту Конституції України, схваленого Конституційною комісією 11 березня 1996 р., де воно вперше трактувалося як право територіальних общин (жителів сіл, селищ і міст) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Таким чином, територіальний колектив закріплювався як первинний субєкт місцевого самоврядування, але змінювалася правова природа його членів: на локальному рівні вони функціонували не як громадяни держави, а як жителі певної територіальної одиниці.
На думку М. П. Орзіх, соціальну основу самоврядних територій становить територіальний колектив (община, а ще краще -- комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід), що складається (на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб (громадян, іноземців, осіб без громадянства), котрі постійно мешкають або працюють на даній території (або мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків).
Таке визначення уявляється найбільш оптимальним, оскільки містить детальну структурну характеристику такого соціального явища, як територіальний колектив. У дійсності ж проблема «територіального колективу» не є юридично-термінологічною, і введення в закон і науковий оборот «територіального колективу» не виключає загальноприйнятого уявлення про адміністративно-територіальний устрій як територіальну організацію держави, що визначає просторові межі функціонування територіальних колективів, обєднаних територіальним інтересом.
Уявляється, що в сучасну вітчизняну правову науку понятійний термін «територіальна громада» як синонім термінам «територіальний колектив» і «місцеве співтовариство» увійшов з книги Я. Щепанського «Елементарні поняття соціології», де йому було дано чітке визначення як групи людей, члени якої «привязані узами спільних відносин до території, на якій вони мешкають, і узами відносин, що випливають з факту проживання на спільній території». Таким чином, громада тут належить до соціальних спільнот і виступає як стійка і стабільна форма соціального життя.
Закріплення в Конституції України (ст. 140) правового становища територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, а й історичним традиціям українського народу. Територіальні громади, або общини, були центрами громадського самоврядування в Київській Русі. На праві громад базувалося і Магдебурзьке право в містах середньовічної України. Громади входили до системи місцевого самоврядування, передбаченої Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. і проектами Конституції УНР 1920 р.
Разом з тим, існуючу потребу в більш докладній характеристиці територіальної громади, що мала міститися в профільному законодавстві про місцеве самоврядування, на наш погляд, на практиці реалізовано не було. Дефініція територіальної громади, що міститься в Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні», практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: «територіальна громада -- це жителі, обєднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне обєднання жителів декількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».
Дуже вдалою щодо цього, на наш погляд, була дефініція місцевого самоврядування, розроблена на рівні законопроектних праць і вміщена в проекті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підготовленому групою фахівців на замовлення Асоціації міст України. Тут територіальна громада визначалася як спільнота громадян України, жителів села, селища і міста або добровільного їх обєднання в загальну громаду, що має спільну комунальну власність, а також спільні інтереси.
Більш глибокий аналіз, що має системний характер і містить вказівку на ознаки територіальної громади, зроблений Ю. Сурміним. Автор виявляє такі ознаки шляхом послідовного дослідження понять «громада», «місцеве співтовариство», «соціально-територіальна спільнота»:
під громадою слід розуміти автономну соціальну надструктуру, обєднану перманентною (постійною) спільною діяльністю;
місцеве співтовариство -- це певна незалежна частина товариства, що характеризується своєю локальною цілісністю; його учасниками виступають жителі даної місцевості;
соціально-територіальною спільнотою називають територіально обєднану сукупність людей, що формується на основі соціально-територіальних розбіжностей у специфічне соціальне утворення, виступає носієм локально виявлених звязків і відносин, які панують у даному співтоваристві.
Певною прихильністю до «системності» в розумінні територіальної громади характеризується позиція В.І. Кравченка, котрий розглядає її в трьох аспектах. По-перше, це базова адміністративно-територіальна одиниця; по-друге -- форма організації місцевої влади; по-третє -- субєкт цивільно-правових відносин, субєкт, котрий хазяює. Останні дві ознаки фігурують у дефініції В.А. Баранчикова, котрий трактує місцеве самоврядування одночасно як публічно-владну установу, тобто корпорацію публічного права, що здійснює публічну владу в межах конкретних міських, сільських та інших видів поселень, і корпорацію, що виступає субєктом цивільно-правових відносин, з допомогою яких вона вирішує багато питань місцевого значення.
Виходячи з проведеного аналізу різних підходів можна виявити такі основні ознаки територіальної громади, що знайшли закріплення в законодавстві України:
територіальна -- спільне проживання осіб (жителів), котрі входять до громади на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці -- села, селища, міста, ч. 1 ст. 140 Конституції);
інтегративна -- територіальна громада виникає на основі обєднання всіх жителів, що мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливо включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (за змістом ст. 1 Закону України від 21 травня 1997 р.);
інтелектуальна -- в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра виникаючих між ними системних індивідуально-територіальних звязків (основний обєкт діяльності територіальної громади -- питання місцевого значення, ч. 1 ст. 140 Конституції України);
майнова -- територіальна громада є субєктом права комунальної власності (їй належать рухоме й нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад -- ч. 1 ст. 142 Конституції України);
фіскальна - члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; статті 4, 6,15 Закону України «Про внесення змін у Закон України «Про систему оподатковування» від 18 лютого 1997 р.).
Становить практичний інтерес визначення ролі територіальної громади в реалізації так званих муніципальних прав особистості. Такі права виникають тільки у субєкта, котрий є членом територіального колективу, і реалізуються тільки у сфері місцевого самоврядування.
У широкому розумінні муніципальні права особистості базуються на «тріаді інтересів», що виникають у сфері місцевого самоврядування:
інтересі території;
інтересі територіальної громади;
інтересі конкретного жителя-члена такої громади.
Виникнення інтересу території, на якій функціонує особистість, котра є невідємною частиною територіальної громади, прямо повязане з домінуючими на сучасному етапі процесами «самоствердження» територій, спричиненими децентралізацією державного управління. Інтереси самої територіальної громади виникають і виявляються на основі сукупності інтересів її індивідів-членів (спільні інтереси -- насамперед, у задоволенні соціальних, комунально-побутових, локально-культурологічних та інших потреб) і в індивідуалізованому інтересі конкретної особи--члена територіальної громади (особистісні інтереси, що виявляються, насамперед, у сфері комунікативних звязків на локальному рівні і, як наслідок, самореалізація особистості в рамках територіальної громади). Нарешті, інтереси конкретної особи-члена територіальної громади являють собою її муніципальні права у вузькому розумінні й виникають під час реалізації нею практично всіх своїх життєвих прагнень. За такої реалізації конкретний житель виступає як субєкт-обєкт місцевого самоврядування, концентруючи в собі і виявляючи зовні його демократичний заряд і позитивний потенціал.
Таке взаємне урахування всієї сукупності інтересів, що виявляються на рівні місцевого самоврядування і реалізуються у вигляді муніципальних прав особистості, їх взаємокомпромісність і гармонізація є гарантом існування і функціонування системи місцевого самоврядування, толерантності та протекціонізму до неї центральної влади держави.
Таким чином, територіальна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням, що діє у просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні й повсякденні потреби та інтереси жителів певних територій системного характеру (муніципальні права особистості).
2. Види територіальних громад
У теоретичних працях ряду авторів, котрі досліджували інститут місцевого самоврядування, робилися спроби системного аналізу структури територіальних колективів у звязку з поняттям самоврядних територій. Це дало можливість говорити про сформовану систему територіальних колективів на базі самоврядних територіальних одиниць.
Розглядаючи дію механізму захисту інтересів громадян як членів територіальних колективів, Д.Я. Гараджаєв і В.О. Куранін виділяють систему територіальних колективів, що складається з основних територіальних колективів (місто, район, село, селище) і факультативних територіальних колективів (мікрорайон, квартал, вулиця, будинок, інші територіальні утворення). Розбіжність між цими групами територіальних колективів полягає, насамперед, у тому, що органи самоврядування першої групи -- це місцеві ради, які засновують свою діяльність на широких повноваженнях, закріплених у чинних законах. Діяльність же колективів другої групи не набрала адекватного відбитка в законодавстві, що стримує їх формування.
У той же час О.І. Кирюшин, досліджуючи просторову граничність діяльності територіальних колективів, розглядає їх: а) у рамках населеного пункту (місто, селище, село); б) у межах адміністративно-територіальних одиниць (районів, областей, країв); в) у межах великих економічних районів. І.П. Ільїнський розрізняє первинні (село, селище, місто без районного розподілу) і регіональні (район, округ, область) територіальні колективи3.
На думку С.М. Іванова і А.А. Югова, всі існуючі територіальні колективи за ступенем організаційної оформленості доцільно поділити на три види. До першого виду вони відносять колективи самого великого рівня -- що являють собою великі групи людей, котрі проживають у межах окремих самостійних держав або національно-територіальних утворень. Другий вид -- територіальні колективи, що складають громадяни, котрі проживають у межах адміністративно-територіальних утворень: областей, міст, районів, міських селищ. Третій вид -- територіальні мікроколективи, що складаються з населення, котре мешкає всередині адміністративно-територіальних одиниць на окремих територіях, які не мають офіційно встановлених меж.
Конституція і профільне законодавство України про місцеве самоврядування закріплюють дещо іншу систему територіальних колективів (громад), що дає нам її видову характеристику. Ця характеристика зумовлена дефінітивним визначенням місцевого самоврядування і щільно повязана з системою органів місцевого самоврядування в Україні.
Виходячи з ч. 1 ст. 140 Конституції України, яка містить визначення місцевого самоврядування, можна виділити такі види територіальних громад:
а) територіальну громаду села або добровільного обєднання в сільську громаду жителів кількох сіл;
б) територіальну громаду селища;
в) територіальну громаду міста.
Аналогічного висновку можна дійти при аналізі положень п. 1 ст. 6 Закону України від 21 травня 1997 р. Пункти 2--4 даної статті на законодавчому рівні регламентують правила укрупнення (обєднання) і розєднання територіальних громад у сільській місцевості. Територіальні громади сусідніх сіл можуть обєднуватися в одну територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування й обирати єдиного сільського голову. Добровільне обєднання територіальних громад здійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є згодою на утворення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, обєднання комунального майна. Вихід зі складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.
Проте з положень п. 5 ст. 6 цього Закону, які встановлюють, що в містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як субєкти права власності, і, отже, прямо згадують територіальні громади районів, можна дійти висновку, що зазначена вище класифікація у принципі може бути доповнена територіальною громадою району в місті, хоча така громада, на нашу думку, носить факультативний характер.
З аналізу положень частин 3 і 4 ст. 140 Конституції України, що закріплюють систему місцевого самоврядування в республіці, можна виділити територіальні громади:
а) основні (базового рівня) -- сільські, селищні, міські, в рамках яких безпосередньо здійснюється життєдіяльність населення -- жителів певних територіальних одиниць, та
б) факультативні (асоційованого рівня) -- територіальні громади районів і областей -- в їхніх рамках реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст.
В основі виділення таких видів територіальних громад лежить розуміння того, що немає жодного жителя села, селища або міста, котрий одночасно не був би жителем області чи району області (за винятком міст обласного підпорядкування і міст Києва і Севастополя, що мають спеціальний статус).
Видова характеристика територіальних громад має не тільки наукове, а й велике практичне значення. Кожен вид громад, особливо сільські та міські, відрізняються своїми особливостями організації повсякденного життя, мають свої соціологічні, економічні та культурологічні характеристики, специфічні інтереси, що формуються на їхній базі і безпосередньо впливають на існування цих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функцій і повноважень, закріплених у законодавстві.
3. Функції територіальних громад
Найважливішим компонентом правового (конституційного) статусу територіальних колективів виступають належні їм функції.
У науковій літературі за останні роки є чимало публікацій щодо теорії статусу територіальної громади, але в цілому питання конституційно-правового статусу цих локальних спільнот, а особливо такого елементу, як їхні функції, -- є майже недослідженими. Адже тільки з допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього інституту конституційного права. Функціональний аналіз діяльності територіальної громади (її динамічна спрямованість) сприятиме проникненню в політико-правову природу цього субєкта місцевого самоврядування, розкриватиме обсяг, характер і зміст його діяльності.
Функції територіальних громад -- це основні напрями й види муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, які виражають волю й інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, реалізувати які прагне місцеве самоврядування.
Центральним питанням у дослідженні функцій територіальних громад є питання про їх класифікацію (поділ, групування, систематизацію). Однак успішне рішення цього питання можливе лише за умови виявлення будь-яких обєктивних критеріїв, що слугуватимуть відправним пунктом класифікації. Такими критеріями є визнання обєктивного характеру комплексу завдань, що постають перед місцевим самоврядуванням. Класифікація функцій територіальних громад повязана з предметною характеристикою їхньої діяльності, тобто з тим, на які групи суспільних відносин вона впливає.
Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами, дуже широкий. Систему функцій територіальних громад, як і інших субєктів місцевого самоврядування, складають функції, аналогічні функціям держави, зокрема її обєктним функціям (політичним, економічним, соціальним, культурним, екологічним -- з числа внутрішніх і зовнішніх функцій), і ті, що властиві виключно або переважно субєктам місцевого самоврядування (територіальним громадам, їхнім представницьким органам).
Досліджуючи функції територіальних колективів, І. В. Видрін відносить до них такі:
1) інтегративну, яка полягає у зміцненні міжособистісних звязків, обєднанні зусиль людей в інтересах усіх і кожного;
соціального контролю за діяльністю і поведінкою членів колективу, яка не повинна цілком регламентувати поведінку конкретної особи;
виробничу, яка слугує цілям задоволення повсякденних потреб і потреб членів територіального колективу;
виховну, повязану з формуванням політичної свідомості й активності членів колективу;
політичну, покликану, з одного боку, представляти різні інтереси населення за місцем проживання, а з іншого -- забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами.
На погляд О.В. Батанова, функції територіальних громад можна диференціювати за рядом критеріїв, зокрема:
за обєктами, тобто цілями і завданнями муніципальної демократії; предметами відання, тобто певними галузями місцевого самоврядування, що породжують питання місцевого значення. Такими сферами є політична, економічна, соціально-культурна, сфера захисту навколишнього природного середовища. Відповідно до цих галузей місцевого життя слід розрізняти обєктні функції територіальних громад -- політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні;
відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких функціонують територіальні громади (функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст (районного підпорядкування) і територіальних громад районів у містах (де вони утворюються); функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва і Севастополя);
-- за методами й засобами діяльності територіальних громад. Політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні функції, які складають комплекс обєктних функцій територіальних громад, мають важливе конституююче значення для системи функцій самого місцевого самоврядування.
Серед функцій територіальних громад виокремлюються чотири--пять, на яких треба спинитися докладніше. Політичні функції, покликані забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Дані функції полягають у формуванні (обранні) громадянами органів місцевого самоврядування. Ці органи не є агентами держави і не повязані політичними завданнями. Тому до відання самоврядування територіальних громад віднесені лише ті функції, які держава може виділити без втрати для власної політичної єдності. Самоврядування не є формою здійснення політики. Невипадково зазначалося, що самоврядування в теорії конституційного права вважається прерогативою не громадян, а місцевих жителів. З іншого боку, політичні функції територіальних громад прагнуть представляти різноманітні інтереси населення за місцем проживання. Наділення місцевого самоврядування конституційними повноваженнями забезпечує механізм широкої участі територіальних громад у прийнятті рішень. Так, окрім голосування система місцевого самоврядування забезпечує й інші реальні можливості для участі громадян-членів територіальних громад у вирішенні не тільки регіональних, а й загальнодержавних справ, зокрема вплив на уряд через «групи тиску» чи шляхом безпосереднього контакту з обраним депутатом. Конституційні норми повинні відображувати зростаючу роль територіальних громад у прийнятті управлінських, юридично значущих рішень через систему місцевого самоврядування і шляхом посилення їх певної причетності до нормотворчого процесу.
Економічні функції територіальних громад спрямовані на утворення локального сектора економіки. Вони полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також здійсненні контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо. Тому виробнича функція, яка виділяється в літературі та служить цілям задоволення повсякденних потреб, не може бути синонімом економічної функції, бо остання не обмежується тільки виробництвом.
Про наявність у територіальних громад соціальних і культурних функцій свідчить, зокрема, систематичне вирішення ними різноманітних соціально-культурних питань місцевого значення, реалізація ними програм соціального і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Так, до відання представницьких органів територіальних громад віднесене управління закладами освіти, охорони здоровя, культури, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам, створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел тощо.
Функція територіальних громад щодо захисту навколишнього середовища {екологічна функція) полягає у створенні місцевих програм і в участі у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля. Широкі повноваження в галузі охорони довкілля надані громадянам-членам територіальних громад. Вони в порядку, що визначений законодавством, мають право брати участь в обговоренні матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції екологічно небезпечних обєктів і вносити пропозиції у державні та господарські органи з цих питань, а також у проведенні громадської екологічної експертизи, вносити пропозиції щодо організації територій і обєктів природно-заповідного фонду, виконувати функції громадських інспекторів охорони навколишнього природного середовища тощо (ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього середовища» від 25 червня 1991 р.).
Політична, економічна, соціальна, культурна та екологічна функції територіальних громад певною мірою аналогічні внутрішнім функціям держави, мають обєктний характер, зумовлені цілями й завданнями муніципальної демократії та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Вони мають переважно внутрішній характер, їх реалізація, насамперед, відповідає інтересам певної територіальної громади. Але локалізація функцій та інтересів носить досить умовний характер, тому що територіальні громади не можуть існувати ізольовано одна від одної. Вони постійно контактують між собою, повязані певними господарськими, соціально-культурними звязками, мають спільні інтереси в інших галузях місцевого життя. Це зумовлює виокремлення в системі обєктних функцій зовнішніх функцій територіальних громад, що мають регіональне значення і виступають у вигляді «територіальна громада -- територіальна громада»; мають національний («територіальна громада -- держава») і міжнародний («територіальна громада -- аналогічні інституції іноземних держав») характер.
Відповідно до цього зовнішні функції територіальних громад можна класифікувати за певними критеріями, зокрема: 1) за обєктами зовнішньої діяльності територіальних громад, тобто за певними галузями і сферами життя (наприклад, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, зовнішньосоціальна, зовнішньокультурна, зовнішньоекологічна); 2) за рівнями управління (наприклад, стосунки між територіальними громадами; звязки між громадами й державою та її органами; міжнародні звязки територіальних громад).
Зовнішній характер цих функцій зумовлений діяльністю місцевих жителів поза адміністративно-територіальними межами існування окремої територіальної громади, вирішенням певних питань та реалізацією місцевих інтересів, що мають спільне значення для декількох територіальних громад.
Так, зовнішньополітична функція територіальних громад має свій вияв у формуванні асоційованого рівня самоврядування -- районних і обласних рад, що представляють спільні інтереси територіальних громад, у формуванні органів державної влади, в участі у всеукраїнських референдумах тощо.
Зовнішньоекономічна функція територіальних громад виявляється в укладенні в установленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг, в організації спільних підприємств, утворенні вільних економічних зон. Подібна діяльність є одним з перспективних напрямів регіонального розвитку в сучасний період. До числа факторів, що враховуються при формуванні вільних економічних зон, слід віднести волю місцевих жителів (наприклад, проведення місцевого референдуму).
Зовнішні соціально-культурні функції територіальних громад мають свій вияв в організації та проведенні різноманітних фестивалів, конференцій, семінарів за участю представників різних територій, відкритті спільних центрів і установ, що спеціалізуються па вирішенні культурних питань. Серед багатьох форм міжнародного культурного співробітництва, що використовуються місцевими радами, найбільший інтерес становлять обміни творчими колективами, виставами, виставками, інформаційними полосами газет і статтями часописів і т. ін., що дозволяє зарубіжній спільноті та мешканцям міст і селищ-партнерів більш глибоко пізнати розмаїття культурного життя України. Найбільш ефективними виступають форми безпосереднього співробітництва (професійні та молодіжні обміни, масовий і спеціалізований туризм, співробітництво навчальних і професійних закладів тощо), які дозволяють реалізовувати міжнародні гуманітарні звязки, що входять до системи глобальних крос-культурних комунікацій. Завдяки цьому Україна безпосередньо має позадержавну систему міжнародного культурного співробітництва, що спрямована на вирішення важливих завдань зовнішньої політики Української держави і суттєво доповнює систему міждержавних культурних відносин.
Соціально-культурні та господарські звязки територіальних громад на міжнародній арені активізуються, завдяки практиці співробітництва міжнародних неурядових організацій місцевих влад, міжнародних міжурядових організацій, а також безпосереднім контактам органів місцевого самоврядування різних країн світу. Виділення зовнішньоекологічної функції серед зовнішніх функцій територіальних громад зумовлено тим, що екологічні проблеми сучасності вже вийшли за межі конкретної територіальної одиниці, набувши не тільки регіонального і державного, а й транснаціонального характеру (наприклад, катастрофа на ЧАЕС). Але ці проблеми повинні вирішуватися як на міжурядовому рівні, так і в межах місцевого самоврядування (наприклад, створення спільних природоохоронних проектів за участю субєктів державного управління та місцевого самоврядування). Отже, комплекс зовнішніх функцій територіальних громад має свій вияв поза «кордонами» певної територіальної громади. Такі функції характеризують включеність локальних колективів в оточуюче співтовариство, вказують на їх особливе місце у системі місцевого самоврядування і розкривають роль цих спільнот у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.
Проте поділ функцій територіальних громад на внутрішні й зовнішні не позбавляє їх взаємного звязку. Усі вони являють собою ту чи іншу систему функцій, в межах якої кожній із них, відповідно до її змісту і значення, відведене своє місце. Внутрішні й зовнішні функції територіальних громад перебувають в постійній взаємодії в межах єдиної функціональної діяльності, взаємодії, зумовленої природою муніципальної демократії. Зовнішні функції територіальних громад похідні від внутрішніх потреб і завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування. Зовнішні функції виступають як певне продовження внутрішніх функцій територіальних громад. Щільний взаємозвязок внутрішніх і зовнішніх функцій зумовлений їх спільною спрямованістю на вирішення питань місцевого значення та подальший розвиток локальної демократії в Україні.
На погляд деяких учених, зокрема М.О. Баймуратова та О.В. Батанова, важливе значення має відігравати класифікація функцій територіальних громад відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, в межах яких здійснюють місцеве самоврядування певні локальні колективи2.
Відповідно до цього можна виділити функції територіальних громад сіл і селищ, функції територіальних громад міст (районного підпорядкування) і територіальних громад районів у містах (де вони створюються), а також функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва та Севастополя. На жаль, подібний поділ і групування функцій територіальних громад майже не відображений у спеціальній літературі. Складність проблеми щодо класифікації за даними критеріями полягає в тому, що комплекс функцій, які виконують «різнорівневі» територіальні громади, за своєю природою не розрізняється між собою, оскільки спрямовані на вирішення однакових питань -- питань місцевого значення. Тобто за своєю сутністю, за обєктами управлінського впливу вони тотожні. Проте, на думку авторів, чітке розмежування функцій територіальних громад, згідно з поділом території України на адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до якого будується система державних органів і система місцевого самоврядування, стане на перешкоді втручання місцевих органів державної виконавчої влади та органів територіальних громад, що функціонують на вищих «поверхах» адміністративно-територіального устрою, у справи територіальної громади, яка функціонує на нижчому рівні адміністративно-територіального поділу, сприятиме цивілізованому співробітництву територіальних громад з іншими субєктами місцевої влади відповідності до принципів місцевого самоврядування.
В аспекті становлення і реалізації функцій територіальної громади певний інтерес має характер її взаємовідносин з іншими інститутами місцевого самоврядування. Найбільш значущими тут є відносини з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади. Зміст звязків «територіальна громада -- місцева рада» і «територіальна громада -- місцева державна адміністрація» становлять відносини, повязані:
а) з формуванням громадами місцевих представницьких установ;
б) із здійсненням населенням за місцем проживання управління державними та громадськими справами в повсякденній діяльності місцевих рад і місцевих державних адміністрацій. Особливість даних відносин полягає в тому, що територіальні колективи виступають управляючими субєктами не безпосередньо, а опосередковано -- через інститути державної влади і управління, а також місцевого самоврядування;
в) із здійсненням територіальними громадами функцій контролю за місцевими органами управління і місцевого самоврядування. У цій групі переважають форми безпосередніх звязків жителів з органами місцевого самоврядування. У межах цієї групи реалізуються відносини, повязані з проведенням звітів депутатів місцевих рад, дострокового припинення повноважень місцевих рад тощо. Здійснення контролю територіальною громадою за місцевими органами управління, що є агентами центральної влади, здійснюється опосередковано через місцеві ради.
У системі цих звязків формуються і реалізуються контрольна та фінансово-бюджетна функції територіальної громади. Контрольна функція виявляється, наприклад, у здійсненні загального контролю за діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування, сформованих самою територіальною громадою (ч. 1 ст. 141 Конституції України). Ст. 142 Конституції визначає принципові засади формування і структуру фінансової основи місцевого самоврядування в Україні. Це зумовлено, насамперед, тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування багато в чому залежить від наявності у володінні та вільному розпорядженні територіальними громадами фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань.
Складовою частиною матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування є прибутки місцевих бюджетів та інші кошти, якими можуть розпоряджатися органи, обрані територіальними громадами. Самостійність місцевих бюджетів забезпечується наявністю власних прибуткових джерел і правом визначення напрямів їх використання. Іншим органам і організаціям заборонено втручатися у складання, затвердження та виконання місцевого бюджету. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть обєднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, утворювати для цього відповідні органи і служби. Також територіальні громади встановлюють місцеві податки і збори відповідно до законодавства.
Матеріально-технічна функція територіальних громад полягає в управлінні обєктами комунальної власності, у піклуванні про підтримку систем, що забезпечують життєдіяльність населених пунктів (водопостачання, пожежна безпека, каналізація, транспортне сполучення). Територіальні громади мають право володіти, користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном, що належить їм. Вони можуть передавати обєкти комунальної власності в тимчасове або постійне користування, здавати в оренду, продавати згідно із законами про приватизацію, а також перерозподіляти на конкурсній основі між власними підприємствами, організаціями та установами.
Своє соціальне призначення місцеве самоврядування може оправдати, лише ефективно управляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи місцеві фінанси. Держава визнає за місцевим самоврядуванням право самостійно вирішувати всі ці питання. Тому територіальні громади, здійснюючи місцеве самоврядування, беруть на себе відповідальність за ефективність управління комунальним майном і місцевими фінансовими ресурсами.
У цілому ці функції слугуватимуть формуванню матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування.
Велике значення має функція соціального контролю та захисту інтересів і прав місцевого самоврядування. Вона полягає в реалізації різних інтересів, захисті гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів-членів територіальних громад і вживанні заходів щодо зміцнення громадського порядку.
Взаємовідносини територіальної громади з органами самоорганізації населення також різноманітні. Останні розглядаються як самостійний інститут системи місцевого самоврядування і повинні забезпечувати: перехід від організації роботи за місцем проживання до розвитку колективної діяльності самих жителів; постійну участь жителів у соціальному контролі за діяльністю державного апарату; вплив на формування думки територіальних громад і т. ін. Отже, формується інформаційна функція територіальних громад, що має двосторонній напрям: вона виявляється не тільки у відносинах «територіальна громада -- органи самоорганізації населення», а й у відносинах «територіальна громада -- конкретний мешканець відповідної території». Тут вона реалізується в інформуванні членів громади про роботу органів місцевого самоврядування, про стан муніципального господарства, реалізацію принципу гласності в муніципальній діяльності, що є важливою умовою забезпечення активної участі населення у вирішенні питань місцевого значення, а також контролю за роботою органів місцевого самоврядування. Дана функція може реалізовуватися через розвиток інститутів муніципальної статистики, інформаційної служби й муніципального маркетингу.
Таким чином, територіальні громади, реалізуючи право на місцеве самоврядування, здійснюють велике коло функцій технологічного характеру, що сприятиме ефективнішому вирішенню питань місцевого значення, які постають перед жителями певних територій.
Характеристика основних напрямів і видів муніципальної діяльності жителів відповідних територій дозволяє дійти висновку, що комплекс функцій їхніх локальних колективів і спільнот утворює певну систему, елементи якої (окремі функції) спрямовані на вирішення окремих завдань місцевого значення, а в цілому вона (система функцій) має на меті здійснення територіальними громадами права на місцеве самоврядування.
Критеріями виділення окремих функцій територіальних громад, їх класифікації і систематизації є обєктивний характер комплексу завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування і предметна характеристика діяльності територіальних громад як первинних субєктів місце ...........
Страницы: [1] | 2 |
|
