35

Одеський регіональний інститут

Державного управління національної академії

Державного управління

При президентові України

Чеканова Тетяна Дмитрівна

УДК 35.071.2:35.073.5

Взаємодія адміністративних та політичних механізмів

у системі управління охороною здоровя

25.00.02 - механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Одеса - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник: доктор наук з державного управління, доцент САХАНЕНКО Сергій Єгорович, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління і місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент КАРАМИШЕВ Дмитро Васильович, Національний фармацевтичний університет, завідувач кафедри менеджменту;

кандидат наук з державного управління КОЗУЛІНА Світлана Олександрівна, Одеський міжнародний гуманітарний університет, доцент кафедри теорії держави та права.

Захист відбудеться 27 травня 2008 р. о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, ауд. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий 25 квітня 2008 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради________Т.М. Безверхнюк

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В умовах соціально-економічних й інституційних перетворень стратегічною метою українського суспільства є розбудова такої моделі державного управління, яка б повною мірою відповідала демократичним стандартам ефективного врядування з урахуванням специфіки вітчизняних політичних традицій. Саме формування соціогуманітарних пріоритетів розвитку потребує наукового дослідження причин та факторів впливу на характер управлінських відносин таких регуляторів як культура, традиції, ідеологія і пошуку ефективних механізмів взаємодії влади й суспільства у кожній сфері державного управління.

Охорона здоровя належить до тієї сфери державного управління, яка безпосередньо стосується кожної людини. За суспільними оцінками і уявленнями, здоровя - головний показник соціально-культурного розвитку та якості життя в країні, ефективності системи державного управління в цілому. Саме внаслідок дії цих факторів управляти зазначеною сферою неможливо лише через використання суто адміністративного механізму, що й підтверджується кризовим станом системи охорони здоровя в Україні. Виправлення ситуації на краще потребує залучення до державного управління охороною здоровя потенціалу інститутів громадянського суспільства, що передбачає формування та використання механізму політичного управління.

Проблеми управління системою охорони здоровя інтенсивно вивчалися і вивчаються як у вітчизняній, так і в зарубіжній науковій літературі. Зміст і характер наукових праць змінювалися під впливом соціально-політичних та економічних ситуацій. Особливої уваги заслуговують праці теоретико-методологічного характеру з питань функціонування і реформування системи державного управління, механізмів взаємодії внутрішніх і зовнішніх факторів впливу на комплексний розвиток різних сфер суспільства (В. Бакуменка, В. Князєва, П. Надолішнього, Н. Нижник, В. Токовенко). Безпосередньо проблеми державного управління охороною здоровя в Україні при переході до ринкових відносин стали предметом дослідження провідних вчених (О. Біловола, Д. Карамишева, С. Крюкова, В. Лехан, Я. Радиша, В. Ройка, В. Руденя, Н. Солоненко, О.Шаптала). Спектр проблемних питань з управління охороною здоровя, досліджуваних відомими науковцями, достатньо широкий: дослідження механізмів державного управління, їх типологія в сфері охорони здоровя (Б. Гаєвський, Н. Єсипчук, О. Жадан, А. Кретова, В. Ребкало, М. Туленков, Ю. Ясенчук); роль медичного права у цій сфері (Н. Болотіна, З. Гладун, А. Голяченко, О. Голяченко, Є. Григорович, С. Козуліна, В. Лобас); вплив соціальних факторів на ефективність та якість механізмів державного управління системою медичного захисту населення (З. Балабаєва, Е. Гансова, О. Корвецький, А. Літвак, В. Чорномаз), значення європейського вибору у вдосконаленні механізмів управління охороною здоровя (Г. Райт, Р. Салтман, Д. Фічейрос, І. Шейман та ін.).

Значні теоретичні розробки вітчизняної і зарубіжної науки державного управління, нові концептуальні і практичні напрацювання на межі XX-XXI століть обумовлюють глибокий і всебічний аналіз всього спектру напрямів трансформації механізмів державного управління системою охорони здоровя. Не зважаючи на значний науковий інтерес до окресленої проблеми, дослідження питання взаємодії адміністративних та політичних механізмів у системі управління охороною здоровя ще не отримало системний характер. Насамперед йдеться про організаційно-правові засади взаємодії між структурними елементами управління: інститутами виконавчої влади; громадськими обєднаннями і політичними партіями; цінностями і нормами; соціальним і політичним контролем. Також потребують подальшого аналізу питання визначення чіткої межі між адміністративним та політичним управлінням, механізмами їх здійснення. Недостатня розробка цих питань обумовила вибір теми дисертаційного дослідження та її актуальність.

Звязок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане на кафедрі управління охороною здоровя та валеології Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України і є складовою частиною комплексних науково-дослідних тем: «Механізми адаптації системи публічного управління в Україні до європейських стандартів (регіональний рівень)» (ДР № 0107U004692); «Реформування територіальних основ організації публічної влади на регіональному та місцевому рівнях» (ДР № 0103U001648); «Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення політичної та адміністративної реформ» (ДР № 0107U004695), у межах яких дисертант досліджувала питання: тенденції реформування системи управління охороною здоровя та трансформацію механізмів реалізації державної політики у цій сфері; фактори ефективності адміністративного й політичного механізмів публічного управління в системі охорони здоровя, організаційно-правові основи їх взаємодії.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне обґрунтування сутності, принципів, організаційних і правових форм взаємодії адміністративних та політичних механізмів у системі управління охороною здоровя, визначення напрямів їх удосконалення й впровадження в діяльність органів публічної влади.

Для досягнення поставленої мети дисертаційної роботи було визначено та вирішувалися такі завдання:

- дослідити теоретико-методологічні засади системної парадигми державного управління охороною здоровя, виявити на цій основі взаємозвязок політики й державного управління, розкрити сутність феномену політичного управління та його роль у процесі модернізації системи публічного управління;

- уточнити сутнісні характеристики і зміст основних понять «адміністративні та політичні механізми управління», «державне управління охороною здоровя», «взаємодія механізмів у системі управління охороною здоровя»;

- проаналізувати правові засади державного управління у сфері охорони здоровя, виявити особливості правового механізму як структуроутворюючого елементу адміністративного механізму в системі управління охороною здоровя;

- оцінити сучасний стан та тенденції розвитку механізмів державного управління охороною здоровя, виявити співвідношення між адміністративними та політичними механізмами в умовах демократичної трансформації суспільства;

- обґрунтувати принципи, форми та процедуру взаємодії владних структур і субєктів громадянського суспільства в системі управління охороною здоровя;

- визначити напрями вдосконалення механізмів адміністративного та політичного управління та розробити рекомендації щодо підвищення ефективності їх взаємодії у системі управління охороною здоровя.

Обєкт дослідження - система державного управління охороною здоровя в Україні.

Предмет дослідження - взаємодія адміністративних та політичних механізмів у системі управління охороною здоровя в умовах розбудови демократичного врядування в Україні.

Гіпотеза дослідження: базується на припущенні, що ефективна взаємодія владних структур і субєктів громадянського суспільства у системі управління охороною здоровя є однією з ключових умов розбудови демократичного урядування в Україні і забезпечується завдяки цілеспрямованому формуванню і впровадженню в практичну діяльність науково-обґрунтованих адміністративних і політичних механізмів публічного управління.

Методи дослідження. Теоретичною та методичною базою дисертаційного дослідження слугували положення сучасної теорії державного управління, законодавчі та нормативні акти України, зокрема Конституція України, закони України, укази Президента України, нормативні документи Кабінету Міністрів України, а також фундаментальні наукові праці вітчизняних та зарубіжних вчених з питань забезпечення ефективності державного управління охороною здоровя в Україні.

Для досягнення поставленої мети в роботі використано ряд загальнонаукових і спеціальних методів дослідження, які взаємоповязані між собою і застосовувалися у роботі у послідовному і логічному звязку:

- порівняльно-історичний метод - для дослідження еволюції системи управління охороною здоровя в Україні, виявлення особливостей функціонування системи управління охороною здоровя за кордоном та порівняння з вітчизняною ситуацією у цій галузі;

- метод системного аналізу - при вивченні системи державного управління охороною здоровя в Україні в цілісності, єдності та взаємозвязку його окремих складових частин, визначенні мережі управлінських взаємозвязків;

- ситуативний метод - для виявлення характерних особливостей системи державного управління охороною здоровя в Україні в умовах конкретного часу та регіону; співвідношення між адміністративними та політичними механізмами в умовах демократичної трансформації суспільства;

- методи аналізу політики - при обґрунтуванні рекомендацій щодо підвищення ефективності політичного механізму та його взаємодії з адміністративним у системі управління охороною здоровя;

Інформаційну базу дисертаційного дослідження становлять статистичні матеріали Державного комітету статистики України, матеріали експертного опитування, аналітичні матеріали і звіти науково-дослідних інститутів і центрів, науково-аналітичні праці вітчизняних і зарубіжних науковців у предметній галузі дослідження, особисті дослідження автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що на основі системного аналізу сутності й змісту адміністративного і політичного механізмів управління, теоретично обґрунтовано принципи, форми та процедура їх ефективної взаємодії в системі управління охороною здоровя.

Найсуттєвіші результати, що містять наукову новизну й характеризують відмінність одержаних результатів від існуючих розробок, полягають у тому, що:

уперше:

- на основі дослідження феномену політичного управління з позиції його ролі і місця у системі управління охороною здоровя встановлено, що розвиток співробітництва владних структур і субєктів громадянського суспільства, в контексті демократичного врядування, передбачає ефективну взаємодію адміністративного та політичного механізмів управління;

- доведено обєктивну обумовленість і можливості взаємодії адміністративного і політичного механізмів у системі управління охороною здоровя в Україні, обґрунтовано вимоги, що мають забезпечити цілісність, єдність та гнучкість зазначених механізмів;

- визначено особливості функціонування адміністративних і політичних механізмів у різних регіонах України, що дозволило сформулювати принципи та процедуру їх ефективної взаємодії в системі управління охороною здоровя, напрями подальшого розвитку;

удосконалено:

- понятійний апарат державного управління стосовно поглибленого розкриття змісту й авторського тлумачення базових понять «адміністративні та політичні механізми управління», «державне управління охороною здоровя», «взаємодія механізмів у системі управління охороною здоровя», які на відміну від існуючих підходів базуються на уявленні про адміністративні та політичні механізми як звязки, взаємодії, відносини між структурними елементами управління, владними інститутами, громадськими обєднаннями і політичними партіями;

- існуючі теоретико-методологічні підходи щодо підвищення ефективності політичного механізму та його взаємодії з адміністративним у системі управління охороною здоровя;

- модель інформаційно-аналітичного супроводу державного управління системою охорони здоровя, що дозволило запропонувати структуру інформаційно-аналітичних підрозділів органів управління охороною здоровя на регіональному рівні;

набуло подальшого розвитку:

- дослідження функцій державного управління охороною здоровя, зокрема функція встановлення звязку між владою та суспільством, без якої демократична адміністративно-політична система управління не зможе стабільно розвиватися, за винятком тоталітарних систем, де стабільність досягається шляхом примусу, репресій та витіснення чужорідних елементів;

- узагальнення зарубіжного і вітчизняного досвіду державного управління охороною здоровя, у результаті якого обґрунтовано рекомендації щодо підвищення ефективності взаємодії механізмів у системі управління охороною здоровя.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення і висновки доведені до рівня конкретних пропозицій, які можуть використовуватися в процесі реформування системи управління охороною здоровя, і, передусім, слугувати надійною теоретико-методологічною основою для вирішення практичних завдань, повязаних з впровадженням у діяльність субєктів управління науково-обґрунтованих адміністративних і політичних механізмів публічного управління.

Одержані в дисертаційному досліджені наукові та науково-практичні результати використано:

- Одеською обласною радою при розробці проекту комплексної програми «Здоровя» на 2002-2011 роки; програми «Репродуктивне здоровя населення Одеської області до 2015 року».

- Одеським регіональним інститутом державного управління НАДУ при Президентові України у процесі викладання дисципліни «Концептуальні засади взаємодії політики й управління» при підготовці фахівців за напрямом «Державне управління».

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення й результати дисертаційного дослідження доповідалися автором і обговорювалися на науково-практичних конференціях за міжнародною участю: «Україна в контексті процесів глобалізації: нові реалії та національна стратегія» (Дніпропетровськ, 2001); «Інтелігенція і влада» (Одеса, 2002); «Українська національна ідея - проблема відповідальності» (Львів, 2002); «Соціальна політика і механізм інтеграції українського суспільства» (Одеса, 2003); «Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації» (Одеса, 2004); «Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження» (Одеса, 2006) та розширеному засіданні кафедри управління охороною здоровя та валеології в Одеському регіональному інституті державного управління НАДУ при Президентові України (протокол засідання від 25 травня 2007 р. №.14).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційного дослідження висвітлено у 15 одноосібних публікаціях, пять з яких - у наукових фахових виданнях з державного управління.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту становить 175 сторінок, список використаних джерел містить 238 найменувань. У роботі наведено 5 рисунків та 12 додатків.

Основний зміст роботи

У вступі дисертаційної роботи обґрунтовується актуальність теми, сформульовані гіпотеза, мета і завдання, визначено обєкт і предмет, теоретико-методологічні основи і методи дослідження. Доводиться наукова новизна і практичне значення роботи, характеризується рівень апробації її результатів, особистий внесок дисертанта у розробку проблем, звязок із науковими програмами, планами і темами Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України; зазначено структуру та обсяг дисертації.

У першому розділі - «Теоретичні засади дослідження управління охороною здоровя у контексті системного аналізу» - розглянуто ступінь наукової розробки проблеми, теоретичні підходи до її аналізу, обґрунтовано напрями реформування системи управління охороною здоровя.

У розділі зазначається, що система охорони здоровя є цілісною множиною багатьох елементів, кожен із яких складається з простих явищ і процесів. Вона є неврівноваженою системою, у якій весь час відбуваються зрушення та робляться спроби до встановлення рівноваги. Основними ознаками системи є:

- взаємозвязок групи елементів;

- утворення цими елементами певної цілісності;

- внутрішня взаємодія всіх елементів;

- прагнення до самозбереження, стабільності та динамізму;

- здатність вступати у взаємовідносини з іншими системами.

При застосуванні системного аналізу необхідно враховувати важливість інших методів управління охороною здоровя. У взаємозвязку вони дозволяють давати повну картину процесів, трансформації систем, визначення їх властивостей, функцій, ефективності.

Встановлено, що ефективне виконання завдань державного управління охороною здоровя можливе тільки на основі використання всіма органами держави основних принципів державного управління.

В останні роки дещо пожвавилися наукові пошуки шляхів реформування системи охорони здоровя. У роботі проаналізовані альтернативні погляди щодо напрямків і стратегії вдосконалення державної політики охорони здоровя. Це дозволило виділити три головних підходи переходу до нової системи державного управління охороною здоровя.

Перший підхід передбачає: перетворення усіх медичних закладів у недержавні автономні структури, приватну індивідуальну практику, багатоканальне фінансування за рахунок державного і місцевого бюджетів, ресурсів підприємств, сімейних бюджетів, добровільного страхування, благочинних фондів, розповсюдження їх на певні контингенти і види медичної допомоги, вільний вибір лікаря. Тобто мова йде про перехід на ринкові відносини, конкуренцію між закладами, між керівними структурами, вільне ціноутворення. Прибічники такого підходу піддавалися критиці за соціальне розшарування в медичному середовищі, виникнення нерівності в медичному обслуговуванні «еліти» і «загалу».

Другий підхід мав на увазі утримання державної медицини за кошти державного і місцевих бюджетів, комунальної і приватної - за кошти громад і громадян, введення госпрозрахунку, право на безкоштовну медичну допомогу кожного пацієнта.

Представники третього підходу вважали, що всі реформи призвели до руйнування системи радянської медицини. Введення обовязкового медичного страхування і системи сімейного лікаря - це помилковість і механічне копіювання досвіду Заходу (там спочатку впроваджувався приватний сектор, а потім впроваджувалося безкоштовне медичне обслуговування). Тобто акцент фактично робився на відновленні старої системи державного управління медичним обслуговуванням, при збереженні поступового введення в дію деяких ринкових механізмів.

На наш погляд, більш раціональним є другий підхід до реформування державної політики в системі охорони здоровя, оскільки він дозволяє поєднати державну, комунальну і приватну форми власності, зберегти гарантований державою обсяг медичної допомоги, єдину методологію і методику ціноутворення в державних медичних закладах і вільну - в приватних, використати національні надбання і досягнення світового досвіду в галузі охорони здоровя. Конкуренція моделей механізмів державної політики виправдана, оскільки дозволяє обрати такий концептуальний підхід до впровадження державної політики, який робить його ефективним, допомагає у визначенні найбільш раціональних механізмів і форм медичного обслуговування населення.

У другому розділі - «Напрями розвитку адміністративних та політичних механізмів у системі управління охороною здоровя» - аналізуються організаційні, економічні, інформаційні, правові складові адміністративного та політичного механізмів управління в галузі охорони здоровя. На наш погляд, при визначенні поняття «механізми управління охороною здоровя» необхідно враховувати специфіку галузі охорони здоровя, яка входить до соціальної сфери суспільства, рівною мірою визначити субєкти, обєкти управління і динаміку взаємодії різних елементів механізмів. Також важливим є зазначити вплив на діяльність механізму управління охороною здоровя фінансових, кадрових, правових та інших факторів, що перебувають у тісному контакті з діяльністю міністерств економіки, фінансів, освіти і науки, юстиції, навколишнього середовища, надзвичайних ситуацій та інших.

У звязку з цим вважаємо правомірним сформулювати наступне визначення понять «адміністративні та політичні механізми у системі управління охороною здоровя». Адміністративні механізми у системі управління охороною здоровя - це сукупність прийомів і технологій переважно у виконавчо-розпорядчій діяльності адміністрації з реалізації поставлених завдань, забезпечення ефективності і якості управлінської діяльності у сфері охорони здоровя.

Політичні механізми у системі управління охороною здоровя - це сукупність прийомів і технології взаємодії органів державної влади та громадсько-політичних обєднань з метою налагодження стабільних відносин між громадянським суспільством і державними органами управління, узгодження інтересів усіх суспільних сил у сфері охорони здоровя. Якщо субєктами адміністративного управління є державні органи, то субєктами політичного управління є держава як суспільний інститут, органи державної влади і управління та структури громадянського суспільства (політичні партії, громадські організації, групи інтересів тощо).

Механізм управління охороною здоровя - це система органів державної влади, інших субєктів управління охороною здоровя, їх функціональних дій, взаємозвязки між ними, організаційне, регулятивне, правове, інформаційне, контролююче забезпечення їх діяльності за участі обєднань громадян. Політичне управління, на відміну від адміністративного управління, використовуючи механізми взаємодії між людьми, реалізується як за допомогою державного управління, так і самоуправління, тобто виступає у двох самостійних формах, яким властиві спільні риси та відмінності.

У розділі розглядається структурно-організаційний зміст механізму охорони здоровя, який містить сукупність певних елементів, на основі яких будується організаційний каркас управління охороною здоровя: первинна, середня і вища ланка системи органів управління, відповідні підсистеми, взаємозвязки між ними та громадськими обєднаннями. Звичайно, не можна ототожнювати системи органів управління та механізм управління, адже їх функції у повному обсязі мають різні завдання, перше поняття є ширшим. Так, складовими системи управління є: наявність органів управління, посадових осіб, учасників управління, господарських та економічних обєднань. Вони разом з начальниками управлінь і відділів охорони здоровя, головними лікарями, заступниками головних лікарів, завідуючими відділеннями, директорами і начальниками клінік, керівниками приватних підприємств є обовязковими особами для здійснення управління, але вони не завжди використовуються як механізми цього управління. Якщо структурно-організаційний підхід робить акцент на вивченні складових елементів механізму, внутрішньої особливості його побудови, то функціональний підхід розкриває процес функціонування складових механізму під час здійснення державного управління. Отже, перший підхід визначає субєкти і обєкти управління, а другий - динамічну взаємодію субєктів і обєктів управління. Основними елементами процесу функціонування механізмів управління є збір інформації та її оцінка, винесення рішення, організація його виконання, здійснення контролю, координація і регулювання дій, перевірка виконання та оцінка результатів.

Потребує докорінного вдосконалення кадровий механізм управління охороною здоровя. Основна причина негараздів у цій сфері перебуває саме в площині відсутності належного рівня освітніх і наукових знань у теперішніх управлінців та лікарів, органів і закладів різних рівнів наявної системи охорони здоровя та медичного забезпечення, що робило інноваційні спроби як у ініціаторів процесу реорганізації на рівні МОЗ України, так і в безпосередніх учасників - виконавців названого процесу на місцях - безперспективними.

В роботі встановлено, що не завжди концепції розвитку охорони здоровя приймалися з урахуванням думки громадськості, фахівців з медицини. Поспішно були прийняті рішення про скорочення важливих спеціальностей підготовки медиків, направлення випускників вузів в сільську місцевість без створення необхідних умов для їх праці та проживання, заборони вільного продажу ліків широкого вжитку в аптеках без спеціального дозволу лікаря та інші. Непродумані нововведення були повязані з частою зміною керівних кадрів, особливо у Міністерстві охорони здоровя. За роки незалежності України змінилося більше десяти міністрів охорони здоровя, разом з ними часто змінювалися їх заступники, начальники департаментів і управлінь. За підрахунками спеціалістів міністр на своєму рівні управління може домогтися реального результату, якщо перебуватиме на посаді не менше 3-5 років. Ось чому управління у сфері охорони здоровя мало не системний, а спорадичний характер. Зокрема недооцінювалась роль профілактичної роботи, повноцінна підготовка і перепідготовка сімейного лікаря, своєчасне фінансування охорони здоровя тощо. Необхідна була децентралізація системи управління і створення повноцінної системи самоврядування.

В Україні є декілька достатньо автономних систем охорони здоровя, які фінансуються державою. Більше 10% лікарень і 15% поліклінік знаходилися у власності різних міністерств і відомств (Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства транспорту тощо), а також окремих підприємств (так звана відомча медицина). Це призводило до розбалансування управління охороною здоровя, дублювання однакових спеціалізованих відділень.

У дисертаційній роботі акцентується увага на необхідності покращення фінансового, матеріально-технічного, інформаційно-аналітичного та інших механізмів управління охороною здоровя. Так, робота відділів медичної статистики свідчить, що вони займаються в основному збиранням та публікацією статистичних матеріалів про матеріально-технічне та кадрове забезпечення населення лікарями, про захворювання інфекційними хворобами, демографічні зміни та ін., але аналіз причин таких явищ не проводиться. У звязку з цим, на наш погляд, існує нагальна необхідність створення на регіональному рівні управління охороною здоровя інформаційно-аналітичних підрозділів, укомплектованих аналітиками з головних напрямів охорони здоровя. Саме вони повинні збирати і опрацьовувати медичну статистику, вести бази даних, відслідковувати їх терміном від 5 до 20 років (за прикладом, зокрема, Росії), вивчати причини захворювання та тенденції їх поширення, залежність захворювання від хімічних, радіаційних, еколого-техногенних та інших факторів. Передбачається також вести аналіз системи управління охороною здоровя, розробити рекомендації із впровадження більш ефективних механізмів цього управління з урахуванням європейського досвіду. В період реформування охорони здоровя в Україні акцент в механізмах державного управління повинен робитися на системному підході до оцінки якості медичної допомоги.

Спеціальний підрозділ присвячено ролі медичного права в управлінні охороною здоровя. Першочерговими завданнями державної політики в галузі охорони здоровя впродовж останнього періоду генезису державного управління стало перш за все законодавче забезпечення діяльності механізмів управління охороною громадського здоровя, що потребувало розробки та впровадження в життя якісно нових законодавчих актів. Основою для формування державної національної політики України в галузі охорони здоровя та запорукою її наступності стали послідовно прийняті: Конституція України (1996), Основи законодавства України про охорону здоровя (1992), укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України, якими затверджено низку концепцій та національних програм з розвитку системи охорони здоровя. Результатом розробки нормативно-правової бази системи охорони здоровя стало прийняття впродовж останнього часу майже 900 нормативно-правових актів, у тому числі 140 законів, 300 постанов Верховної Ради України, 72 укази Президентів України та 379 постанов Кабінетів Міністрів України.

Наведені законодавчі акти свідчать, що Україна в контексті процесів глобалізації провела значну роботу з метою прийняття загальних підходів у цій системі. Для інтеграції України до ЄС створена Національна програма інтеграційної стратегії, реалізація якої зміцнила б політико-правову основу охорони здоровя людей, визначила і пріоритети державної політики у цій сфері, механізми її здійснення. Проте потребують оновлення закони, адекватні сучасним вимогам до механізмів державної політики, більш динамічна адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу, реформування правової системи та приведення її у відповідність із міжнародними стандартами з урахуванням національних надбань.

У третьому розділі - «Підвищення ефективності взаємодії адміністративних та політичних механізмів управління охороною здоровя» - розкрито форми і методи, головні напрями взаємодії адміністративного та політичного управління. У ньому аналізуються шляхи і форми трансформації механізмів державної політики у сфері охорони здоровя, відзначається, що стратегія, орієнтація України на набуття повноправного членства в Європейському Союзі вимагає чіткого визначення поняття «державна політика», змісту та рис цієї політики.

В роботі проаналізовано результати соціологічних опитувань державних службовців, які навчалися в Одеському регіональному інституті державного управління НАДУ при Президентові України щодо рівня обізнаності з питань механізмів державної політики в сфері охорони здоровя та оцінки ефективності роботи органів державного управління і місцевого самоврядування, в тому числі системи управління охороною здоровя. Респонденти відзначили, що перехід управління охороною здоровя від централізованої до демократичної форми проходить повільно, недооцінили роль регіонального і місцевого самоуправління. Важливо, щоб управлінці переорієнтувалися у реформуванні від фрагментарного, спорадичного підходу у виявлені і ліквідації недоліків - до системної, прогностичної діяльності.

У розділі обґрунтовано шляхи вдосконалення механізмів політичного управління охороною здоровя, критично досліджено різні підходи при розгляді функціонування політичного управління цією галуззю.

У дисертації акцентується увага на тому, що в останні роки задіяні нові механізми залучення громадян до прийняття і виконання рішень, взаємодії адміністративних та громадсько-політичних обєднань. Зокрема, у липні 2007 року Кабінет Міністрів України затвердив громадську раду при уряді, яка стала консультативно-дорадчим органом, котрий здійснював координацію діяльності громадських рад при центральних, місцевих органах виконавчої влади з питань формування та реалізації державної політики, організацію вивчення громадської думки стосовно проблем, пріоритетів та перспектив розвитку у відповідній сфері, а також проводив моніторинг повідомлень у засобах масової інформації щодо своєї діяльності. Запозичення зарубіжного досвіду у США, Німеччині, Польщі зі створення допоміжних структур місцевого самоврядування можливо розглядати як один з варіантів посилення роботи органів місцевого самоврядування в Україні за рахунок збільшення відкритості рад та їх виконавчих органів.

Проаналізовано (рис. 1) структуру взаємодії Міністерства охорони здоровя України, його підрозділів (департаментів, управлінь, відділів, інспекцій і т.д.) з громадськими організаціями, які створювались при державних органах, політичними партіями, громадськими політичними обєднаннями та рухами, світовими та всеукраїнськими громадськими організаціями, працювали на основі самоврядування і самодіяльності обєднань громадян. Вони спільно вирішували завдання боротьби з наркоманією, алкоголізмом, СНІДом, інфекційними захворюваннями, концентрували свою увагу на профілактиці, попередженні захворювань, благодійній діяльності.

Цілком правомірно говорити про політичні механізми загальнодержавного, регіонального і місцевого управління, які складаються в ході здійснення політичної реформи. Ці механізми відрізняються між собою за характером взаємовідносин і впливом один на одного, за обсягом діяльності, а також за формами і методами управлінських дій. Водночас згадані рівні політичного механізму мають спільний чинник, тобто збереження та зміцнення фізичного і психічного здоровя населення України. На нашу думку, слід було б тут додати, що головною метою державної політики є досягнення суспільної злагоди, утримання розвитку охорони здоровя у належному напрямі, припинення у цій сфері руйнівних тенденцій.

Рис. 1. Структура взаємодії державних органів і громадських організацій в управлінні системою охорони здоровя в Україні

Висновки

Результати дисертаційного дослідження підтвердили гіпотезу, що процес трансформації державного управління в Україні характеризується становленням системи демократичного врядування. За цих умов система державного управління охороною здоровя в Україні має ґрунтуватися на системному поєднанні адміністративних та політичних механізмів управління. У дисертаційній роботі зроблені наступні висновки та пропозиції теоретичного та практичного характеру, які містять нові підходи.

1. Політичні механізми управління представляють собою відносно нове явище в процесі функціонування публічної влади в Україні, роль і значення яких буде зростати в міру формування і розвитку громадянського суспільства і демократичного політичного режиму в Україні. Укріплення інститутів громадянського суспільства, процеси децентралізації, євроінтеграційні тенденції неминуче вимагають зсуву акцентів від адміністративних методів управління до політичних. Для суспільства перехідного типу характерна недосконалість, суперечливість і фрагментарність законодавства, нерозвиненість та низька ефективність громадянського суспільства, хаотична і погано передбачувана зміна стратегій розвитку як на загальнодержавному, так і місцевому рівнях, поява значної кількості недержавних економічних субєктів, у результаті чого виникають зіткнення, перетинання, а іноді й конфлікт різноманітних інтересів і цінностей, що не піддається прямому адміністративному вирішенню і викликають політичні механізми управління. Вони передбачають взаємозалежність і співробітництво субєктів і обєктів управління, їх злагоджену дію у руслі єдиного комунікаційного поля, розширення механізмів зворотних звязків, зростання ролі громадськості у прийнятті рішень та контролі за їх виконанням.

2. Для суспільства з нещодавнім тоталітарним та авторитарним минулим, усталеною бюрократичною традицією домінуючим в системі реалізації державної політики є адміністративні механізми управління - сукупність прийомів і технологій у виконавчо-розпорядчій діяльності з реалізації поставлених завдань, забезпечення ефективності і якості управлінської діяльності у сфері охорони здоровя. Адміністративний механізм управління передбачає, що вся діяльність органу публічної влади побудована на жорсткому підпорядкуванні обєктів управління, на суворому виконанні вказівок, що здебільшого засновано на примусі. Адміністративні методи управління є наслідком великої ваги традиції, відповідно до яких може прийматися лише одне однозначне рішення, якщо досить вузьким є вибір можливих альтернатив або якщо не враховуються інтереси інституцій громадянського суспільства. Адміністративний механізм управління заснований на організаційно-правових методах, що визначають напрями діяльності органів публічної влади, структуру публічних інституцій, а також регламентують права та відповідальність субєктів управління тощо.

3. Ефективність публічного управління забезпечується оптимальною взаємодією політичного та адміністративного механізмів управління, що дозволяє як виробити узгоджений напрям державної політики на основі збалансування субєкт-субєктних інтересів, так і забезпечити ефективне досягнення вироблених цілей на основі організуючого субєкт-обєктного впливу. Схема теоретичної інтерпретації взаємодії «політичний механізм управління» та «адміністративний механізм управління» включає в себе такі основні елементи (підмеханізми): організаційний, контролюючий, підпорядковуючий, мобілізаційний, регулюючий, координаційний, реординаційний, комунікаційний, інформаційний, оптимізуючий, партнерський.

4. Потреба ефективної взаємодії політичного та адміністративного механізмів управління виникає у соціогуманітарних сферах державного управління, перш за все у галузі охорони здоровя. Сполучення політичних та адміністративних механізмів управління виступає в якості ціннісного, функціонального й універсально-регулятивного базису по відношенню до системи охорони здоровя. Повноваження, що відносяться до компетенції органів охорони здоровя є основоположними у забезпеченні життя як окремих громадян, так і всього суспільства. Загалом для їх реалізації органи управління охороною здоровя повинні знаходити консенсусні, задовольняючи всіх, рішення й серединний політичний курс, що реалізується через адміністративні дії та закріплюється у різного роду правових актах. В цих випадках органи управління системою охорони здоровя діють як політико-адміністративні субєкти - визначають пріоритетні цілі й завдання, проробляють оптимальні варіанти для їх реалізації; здійснюють прийняття управлінських рішень; використовують широкий спектр технологій для їх наступної реалізації; корегують та закріплюють отримані результати; «знімають» можливі конфлікти і намагаються привести до консенсусу протиборюючі сили; ведуть діалог і ділове співробітництво як з зацікавленими сторонами тощо.

5. Межа між адміністративними та політичними механізмами управлінням у сфері охорони здоровя є досить відносною, а тому взаємодія між ними має бути виваженою і обміркованою. Для системи державного управління охороною здоровя обовязковими є вимоги: визначення мети діяльності механізмів управління; наявність чіткої структури механізмів; розробка механізмів погодження і взаємодії їх елементів; постійне вдосконалення механізмів управління, адекватне новим завданням їх впровадження; гнучкість і керованість системи, її стабільність в умовах зміни зовнішніх впливів; фаховий поетапний та постійний контроль за ефективністю роботи механізму державного управління охороною здоровя. Зазначені вимоги повинні забезпечити цілісність, єдність і гнучкість адміністративних та політичних механізмів управління, подолати перешкоди і недоліки на цьому шляху з метою задоволення запитів населення у сфері охорони здоровя.

6. Метою політико-адміністративного механізму управління охороною здоровя в сучасних умовах є вибір найбільш ефективної моделі реформування галузі охорони здоровя та її швидке запровадження. Аналіз альтернативних концепцій реформування державного управління охороною здоровя дозволяє виявити три напрями цього процесу: повний перехід на ринкові відносини, перетворення усіх медичних закладів у недержавні автономні структури; утримання медицини за кошти держави, місцевих бюджетів, громадськості і приватних внесків; повернення до старої системи державного управління медичним обслуговуванням. На наш погляд, в конкуренції моделей більш раціональним є другий підхід реформування, який дозволяє поєднувати державну, комунальну і приватну форму власності, гарантуючи медичне обслуговування для всіх верств населення.

7. Інновацією у проекції державної політики в галузі охорони здоровя є модель організації медичної допомоги в системі охорони здоровя, в основу якої покладено принцип контрактних відносин, тобто відносин типу «замовник - виконавець». Згідно з цією моделлю повинні виникнути нові субєкти галузі державного управління і суспільної турботи про здоровя - замовники, а в галузі медичної діяльності - виконавці. Формування замовлення - це управлінська технологія, яка включає кваліфіковану постановку мети, виходячи з точних знань та наявних ресурсів. Замовлення формуватиметься на різних рівнях - загальнонаціональному, обласному, місцевому. Верховна влада забезпечує гарантований державою рівень безкоштовної медичної допомоги. Для виконання цього рівня допомоги на регіональному рівні має бути сформоване замовлення на медичну допомогу. Окрім гарантованого державного замовлення має виникнути замовлення на рівні місцевого самоврядування, підприємств, громадських ініціатив та громадян. Розміщенням замовлень займатимуться управлінські структури, котрі можуть бути як державними, так і приватними. Ця модель спеціально створена для досягнення головної мети - побудови доступної, якісної, ефективної ресурсозабезпеченої медичної допомоги в умовах трансформації українського суспільства.

8. Важливим механізмом державного управління охороною здоровя на засадах поєднання політичних та адміністративних механізмів управління є застосування багатоканального фінансування цієї сфери. Найбільш прийнятною моделлю фінансування охорони здоровя є модель, за якою надання медичних послуг буде регулюватися прямим законодавчим актом, що дасть можливість вільного використання фінансів для відновлення і розвитку ресурсів охорони здоровя; забезпечить оплату за медичну послугу, що повністю перейде у власність працівників; пацієнт отримає медичні послуги на сучасному рівні розвитку медичних технологій. Нова концепція фінансування повинна затвердити принципи, коли гроші лікарю йдуть «за людину», тобто орган публічної влади сформує державне замовлення медичної допомоги дітям, інвалідам, пенсіонерам - і тільки при їх безкоштовному обслуговуванні поліклінікам переводяться державою гроші.

9. Для посилення взаємодії адміністративних та політичних механізмів управління охороною здоровя доцільно впроваджувати такі форми громадської участі у розвитку системи охорони здоровя, як збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання, органи самоорганізації населення, асоціації та інші обєднання громадян, дорадчі комітети. Субєктам політичного управління - політичним партіям, громадськім обєднанням, групам інтересів та тиску необхідно застосовувати у взаємодії з державними органами своєчасне і обєктивне інформування, проведення консультацій та громадських обговорень, розгляд пропозицій (звернень) обєднань громадян та інше. Вітчизняний та зарубіжний досвід свідчить, що винесення рішень має орієнтуватися на два рівні оцінок і прогнозів: перший - це рівень громадської думки (як розуміють нині процеси і як бачать майбутнє широкі верстви населення); другий - це оцінки експертів, спеціалістів (економістів, медиків, управлінців, соціологів, політологів, юристів, екологів та ін.).

10. Основними особливостями оптимізації політичних механізмів регулювання владних відносин в умовах трансформації українського суспільства є глобалізація, демократизація, модернізація, гуманізація, дебюрократизація, створення раціональних і ефективних механізмів соціального партнерства, співпраці влади з опозицією та зростання ролі і значення морально-етичних чинників влади. Основними шляхами підвищення ефективності управління охороною здоровя є оптимізація інформаційного забезпечення, одержання повних, достовірних, оперативних даних для виявлення потенційних можливостей стратегічного розвитку системи, обґрунтування умов їх реалізації, залучення громадськості до управління, організація дієвого контролю за виконанням рішень.

У дисертації запропоновано основні напрями реформування системи охорони здоровя на регіональному рівні, обґрунтовано шляхи їх здійснення на основі взаємодії адміністративних та політичних механізмів і технологій управління, координації та узгодження їх діяльності з органами самоврядування.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Чеканова Т.Д. Теоретичні засади, зміст державної політики в галузі охорони здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 1(17). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2004. - С. 115-129.

2. Чеканова Т.Д. Вдосконалення державного управління охороною здоровя в Україні / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 2 (22). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 112-128.

3. Чеканова Т.Д. Стратегія державної політики охорони здоровя в Україні / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 3(23). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 339-350.

4. Чеканова Т.Д. Оптимізація взаємодії механізмів державного і політичного управління охороною здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 4(24). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 149-158.

5. Чеканова Т.Д. Оптимізація взаємодії механізмів державного управління охороною здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ДРІДУ. Вип. 4 (22). - Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2005. - С. 157-162.

6. Чеканова Т.Д. Наукове опрацювання проблеми державного управління охороною здоровя громадян України в сучасній літературі / Т. Чеканова // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Вип. 24. - Одеса: Одеська національна юридична академія, 2005. - С. 172-180.

7. Чеканова Т.Д. Аналіз зарубіжних політико-правових джерел з охорони здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Вип. 25. - Одеса: Одеська національна юридична академія, 2005. - С. 240-246.

8. Чеканова Т.Д. Політичний характер управління охороною здоровя в Україні / Т. Чеканова // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Вип. 27. - Одеса: Одеська національна юридична академія, 2005. - С. 184-197.

9. Чеканова Т.Д. Діяльність міжнародних і вітчизняних організацій з охорони здоровя жінок / Т. Чеканова // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 29. - К.: Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, 2005. - С. 71-76.

10. Чеканова Т.Д. Стан дослідження політико-правових аспектів охорони здоровя / Т. Чеканова // Науковий вісник. - Київ - Одеса, 2002. - С. 65-69.

11. Чеканова Т.Д. Політико-правові засади охорони здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Вип.10-11. - Одеса: Юридична література, 2001. - С. 82-90.

12. Чеканова Т.Д. Європейська інтеграц ...........