2
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА НА ТЕМУ:
«КРИЗИС ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В США»
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………..3
ГЛАВА 1. История возникновения института
президентства в США………………………………………………..17
§1. Зарождение и сущность института президентства…………….17
§2. Исполнительная власть в системе разделения
властей федерального уровня: взаимодействие и
сдерживание…………………………………………………………25
§3. Президентский иммунитет……………………………………...32
ГЛАВА 2. Кризис института президентства в США………………39
§1.Общие признаки президентских кризисов……………………..39
§2. Ирангейт и дальнейшее развитие кризисных
явлений в правление Рональда Рейгана…………………………43
§3. Конфликт исполнительной и судебной ветвей
власти и импичмент Билла Клинтона…………………………….63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………...75
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ …………………….78
Введение
Актуальность. Институт президентства - широко распространенное явление в современном мире. Во многих странах разного уровня развития, это институт функционирует уже долгое время. Ни один политический институт не повлиял на ход мировой истории в XX веке столь глубоко значительно, как президентский институт США. Для правильного понимания механизма действия демократических правительственных и общественных систем необходимо рассмотрение самого института президентства, его сущности и особенности.
Избрание президента, его полномочия, взаимоотношения с законодательными органами, сроки пребывания у власти и многие другие черты, определяющие конкретное содержание этой формы правления, далеко не адекватны в различных странах.
Они определяются историческими особенностями, политическими традициями, соотношением сил между президентом другими властями, между противоборствующими и многими другими факторами.
История президентства, взятая в мировом масштабе, отнюдь не свидетельствует о том, что наличие этого института является критерием демократичности государства вообще, и его политического устройства в частности.
Появление такого явления как институт президентства в нашей стране привело к росту интереса к конституционным основам и практическим формам президентства, интерес к роли личности президентов (их происхождению, образованию, слабым и сильным сторонам их характера, политическим действиям и упущениям, к их крушению или величию). Поэтому, по мнению автора, тема работы является одной из наиболее актуальных как для истории, так и для политологии, социологии, юриспруденции. Еще больший интерес должна вызывать проблема кризиса президентской власти. На тот ли путь развития встала Российская Федерация и другие страны мира? Что есть институт президентства: действительная демократия или ее тупик, свертывание? Эти вопросы возникают благодаря тем или иным событиям, о которых речь пойдет ниже. Явление кризисов президентской власти в США заставляет задуматься о жизнеспособности такой политической системы, какой является институт президентства.
США государство, где практически с самого начала его образования существовала президентская форма правления «республиканского короля на время». Поэтому, считаю целесообразным рассматривать институт президентства и его кризисы именно на основе американской модели. Причем наиболее остро эти кризисы проявлялись в 70 -90-е годы XX века.
Отечественная историография. Проблема исследования института президентства, его становления и развития занимались многие отечественные исследователи.
В 1983 год в Москве начали выходить 4 тома «История США» (под ред. Г.Н.Севастьянова). В перовом томе «История США» (под ред. Н.Н.Болховитинова История США в 4-х томах. Т.1. (под ред Болохвитинова Н.Н.). М.,1983.) исследуется становление и развитие института президентства в США. В четвертом томе «Истории США» (под ред. Г.Н.Севастьянова История США в 4-х томах. (под ред Севастьянова Г.Н.). Т.4., М.,1987.
) рассматривается период с 1945 по 1980-й год. Здесь исследуется политическое, социально-экономическое и культурное развитие страны в данный период.
В центре внимания авторов находится становление монополистического капитализма, и влияние этого процесса на различные слои американской нации. Большое внимание уделяется общедемократическому движению. Значительное место занимает исследование внешней политики США, прослеживается история дипломатических и культурных отношений США с Россией.
В книге Э.В. Иваняна «Белый дом: президенты и политика» Иванян Э.А. Белый дом: президенты и политика.-М.,1979. воссозданы исторические портреты американских президентов XX столетия, начиная с Т.Рузвельта и заканчивая Р.Никсоном. Автор характеризует Р.Никсона как личность незаурядную, противоречивую. Э.А. Иванян не совсем объективно оценивает внутреннюю политику, как и внешнюю, Р.М.Никсона, делая акцент на американо-советских отношениях, стремлении Р.Никсона проводить линию внешней политики в русле политики «разрядки». В целом, киника носит обличительный характер, что значительно снижает ее научную ценность и значимость. Позиция Э.А. Иваняна носит сильно идеологизированный характер, что свойственно и для других историков советского периода.
Необходимо отметить и такую работу Э.А. Иваняна как монографию «Рональд Рейган - Хроника жизни и времени» Иванян Э.А. Рональд Рейган - Хроника жизни и времени. М., 1991.. Эта работа очень широко освещает биографию и политическую деятельность 39 президента США. Однако эта монография имеет те же недостатки, что и выше названная. В основном Э.А. Иванян уделяет внимание проблеме «холодной войны», «военно-политическим отношениям» (что особенно ясно прослеживается и в монографии «Ястребы войны» Иванян Э.А. Ястребы войны.-М.,1984; Он же: История США.М., 2004.).
Одной из замечательных, на мой взгляд, работ по данной проблематике является книга В.А.Савельева «Капитолий США: прошлое и настоящее» Савельева В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. М., 1989.
. Автор дает богатый фактический материал, интересны также и его выводы. В работе В.А.Савельев исследует борьбу исполнительной и законодательной ветвей власти на протяжении всей американской истории. Однако большой минус работы - сильная идеологизация, марксистко-ленинский подход к объяснению многих политических и социальных явлений.
В работе В.А.Никонова «Республиканцы: от Никсона к Рейгану» дается широкое исследование истории республиканской партии США, ее деятельности, политических успехов и неудач, и их причины. Никонова В.А. «Республиканцы: от Никсона к Рейгану А.А. Фурсенко исследует политическую деятельность президентов США в 70-е годы XX столетия. Он связывает внутреннюю политику с внешней. Его работа «Президенты и политика США.70-е годы» так же не совсем объективна с точки зрения идеологии СССР Фурсенко А.А. Президенты и политика США. 70-е годы. Л., 1989..
Разработкой вопроса характера президентской власти США, а так же другими вопросами американской истории занимался В.В.Согрин. Его работы «Мифы и реальность американской истории», «Идеология американской истории от отцов-основателей до конца XX века».
Одной из интересных работ В.В.Согрина является его книга «Президенты и демократия: Американский опыт» Согрин В.В. Президенты и демократия: американский опыт.- М.,1998.. В концептуальном разделе книги автор вычленяет три главных принципа американской демократической модели; разделение властей, федерализм двухпартийную систему. Подобная же позиция прослеживается и в других работах данного автора. Он же: Мифы и реальность американской истории. М., 1986;
4Он же: Идеология американской истории от отцов-основателей до конца XX века. М., 1995.
Принцип разделения властей вырабатывался и реализовывался достаточно долго. Первый опыт этого принципа обнаружился в колониальный период XVII XVIII вв. Особенность его состояла в чрезмерном возвышении исполнительной власти над законодательной губернаторов над ассамблеей. Губернаторы обладали правом абсолютного вето в отношении законопроектов ассамблей, а так же их роспуска, однако колониальные собрания в свою очередь обладали правом утверждать расходные статьи бюджета, в том числе и жалование губернатору, - это то и было мерой воздействия на исполнительную власть. Автор справедливо отмечает, что принципы разделения властей в тот период определялись колониальным статусом политических образований на Североамериканском континенте и поэтому в ходе революционных преобразований после обретения ими независимости они были решительно пересмотрены.
Тринадцать штатов, учредивших Конфедерацию, поспешили создать новый вариант разделения властей, прямо противоположный колониальному; он возвышал законодательную власть над исполнительной.
Законодательные собрания получили право формирования бюджета, назначения чиновников на большинство государственных постов, избрания главы исполнительной власти, который был лишен даже права отлагательного вето, если речь шла о решениях о законодательной власти. Подобная схема, по мнению автора, явилась логическим следствием особенностей колониального прошлого и внедрения демократических преобразований в ходе революции.
Однако и она оказалась недолговечной и в 1787 году была заменена на новую, существующую по сей день. Ее жизнеспособность, считает исследователь, объясняется прогрессивной идеей, реализованной отцами-основателями США.
Автор книги вполне обоснованно привлекает внимание читателей к той роли, которую в истории США играл и играет президент. Судьбоносные президентские выборы в США называют «критическими», сопоставимыми по своей сути с мирными революциями. Крючков О.В. Опыт и уроки американской демократии (рец. на книгу В.Согрина) //США: экономика, политика, культура. 1999г.,№6, С. 104.
«Совместима ли сильная президентская власть с демократией?» - ставит, закономерны вопрос автор книги. Исторический опыт США дает однозначный утвердительный ответ. Деятельность президентов Джефферсона, Джексона, Линкольна, а в новейшее время Ф.Д.Рузвельта - спасла страну от губительных потрясений и дала импульс к дальнейшему поступательному развитии.
Особая прозорливость отцов-основателей, по мнению В.В. Согрина, проявилась в разработке механизмов сдержек и противовесов во взаимоотношениях трех ветвей власти. В результате исполнительная власть успешно контролируется, как законодательной, так и судебной властью. Между ними, отмечает автор, неизбежно возникают конфликты, но это закономерно, тем более, опыт истории США доказывает, что эти конфликты разрешаемы мирным путем. Автор книги подробно анализирует функционирование механизма сдержек и противовесов и в теоретическом плане, и в чисто практическом, приводя множество примеров, которыми богата история страны.
Второй важной составляющей американской модели демократии В.В. Согрин правомерно называет федерализм, означающий разделение государственной власти между центральным правительством и штатами.
Третьей важной составляющей американской модели демократии стала, по определению автора, двухпартийная система. Партии создают своего рода политический рынок: предлагают обществу свои идеи и концепции и предоставляют избирателю возможность выбора путей развития общества. В результате они «важнейшим средством утверждения мирных, эволюционно-конституционных способов социально-политического соперничества». Крючков О.В. Указ. соч., с.105
Историко-политологический анализ позволили автору книги сделать обоснованный вывод о том, что «американская демократическая модель заключает в себе возможность выбора путей общественно-политического развития и то, что часто такой выбор обеспечивал прогрессивное развитие США Соргин В.В. Президенты и демократия (Американский опыт). М., 1998, С.15.».
Безусловно, ведущая роль в этом выборе принадлежала элитам и видным американским лидерам, чья деятельность влияла на этот выбор и реализовывала его. Поэтому не случайно центральными фигурами книги стали президенты, действовавшие в критические периоды истории страны и своими действиями вносившие изменения в ход истории. В книге интересно выписаны характеры президентов, обрисована социальная среда, сформировавшая их, проанализирован конкретный вклад каждого в разрешение конфликтных ситуаций, пришедшихся на время их президентства.
Книга представляет собой удачный опыт историко-политологического осмысления американской модели демократии и отражает высокий уровень развития отечественной американистики. Непреходящие уроки американского эксперимента, характеризуются поразительной жизнестойкостью и способностью к разрешению внутренних конфликтов мирными средствами, могут послужить примером для многих государств, встающих на путь демократии.
Абсолютно деидеологизированный подход носит работа В.В. Согрина, вышедшая в Москве в 2001 году - «Политическая история США» Соргин В.В. Политическая история США. М., 2001.. Основная позиция В.В. Согрина заключается в том, что Конституция США по сути своей является неизменным документом. Однако, взаимоотношения трех ветвей власти (исполнительной, законодательной и судебной) постоянно претерпевают некоторые изменения (различные поправки). Ко всему прочему в США, как и в других странах мира, наряду с формальной писаной конституцией существует и так называемая «живая» конституция, которая включает огромное количество неписанных правил и толкований, скрытых «подразумеваемых» и иных неявных полномочий, прав и прерогатив, которые не заключены в конкретных конституционных принципах, но выводятся из них с помощью логических умозаключений, часть необычайно изощренных, той или иной ветвью власти (в специальной литературе полномочия, в самом тексте Конституции не обозначенные, но как бы подразумеваемые (называются дискреционными).
Историю современного президентства В.В. Согрин разделяет на три этапа. Период от Ф.Д.Рузвельта до Р.М.Никсона (1934-1974) следуя определению, которое было введено известным историком А. Шлезингером-младшим, обозначают как имперское президентство Шлезингер А.М. Циклы американской истории.-М.,1992.. Период правления Д.Форда и Д.Картера выступает как ослабленное президентство. Наконец, третий период, характер которого определило правление Р.Рейгана, Д. Буша-старшего и У.Клинтона, может быть поименован как восстановленное президентство.
Другой работой В.В. Согрина является его статья «Общество и власть в США XX века». Соргин В.В. Общество и власть в США XX века.// Американская цивилизация как исторический феномен. Восприятие США в американской, западноевропейской и русской общественной мысли. М., 2001.В ней автор выделяет четыре точки зрения на характер американского политического правления: 1) США - образцовая демократия; 2) американское политическое правление является элитарно-олигархическим; 3) полиархия; 4) элитарно-демократическая система. В.В. Согрин отстаивает концепцию, согласно которой политическая власть в современных Соединенных Штатах может быть определена как система демократического элитизма, сохраняющая преимущества верхних слоев общества и элит в политическом управлении. В данной статье автор дает развернутое обоснование данной концепции.
Нельзя не отметить статью С. А.Червонной и М.Е.Петросян «Америка в зеркале импичмента». Червонная С.А., Петросян М.Е. Америка в зеркале импичмента.//США: экономика, политика, культура. 1999, №6, С.3-20. В этой статье дается полный анализ импичмента президента Б.Клинтона.
Основной своей задачей авторы ставили задачу оценить масштабы пережитого США кризиса и его влияния на политико-правовую систему в целом. В статье подробно дано объяснение самому понятию «импичмент» и процедуре осуждения в порядке импичмента. Правильно замечено, что Конституция США не содержит никаких критериев юридических оснований для импичмента, и в отсутствие конкретизирующего законодательства и соответствующих прецедентов конгрессу предоставляется широчайшая свобода действий. «Могущее служить основанием для импичмента правонарушение, - говорит вице-президент Д.Форд в разгар "Уотергейтского скандала" в 1975 году, - это любое правонарушение, которое в данный момент большинство палаты представителей сочтет таковым » Там же, С.6..
Таким образом, все разговоры об «отправлении правосудия» в конгрессе не более чем поза: за решением подвергнуть Б.Клинтона импичменту стояли чисто политические мотивы и интересы».
Важным моментом является и то, что вторжение в частную жизнь любого человека, в том числе и президента, является нарушением всех основ демократической системы.
В зарубежной историографии изучению проблемы института президентства и его кризисов уделили внимание многие исследователи (Г. Ласуэл, Б. Рокман, Р.Дж. Спицер, Л. Чемберлен и др.) Помимо них следует указать наиболее интересные исследования. Одно из важнейших использованных в работе - книга «Американские президенты: 41 исторический портрет от Дж. Вашингтона до Б.Клинтона» под ред. Ю. Хайдекинга Американские президенты: 41 исторический портрет от Дж.Вашингтона до Б.Клинтона.- Ростов н/Д.,1997.. Она предлагает краткую историю Америки в политических портретах ее президентов от Дж. Вашингтона до Б.Клинтона. Каждая глава посвящена какому-либо президенту: его биография, политическая карьера, государственная деятельность. Однако минусом этой работы является краткость. Сведения даются в общих чертах, многие факты биографии не описываются.
Политической теорией занимался хорошо известный профессор Принстонского университета (США) Ф. Гринстайн. Его монографии «Американский народ» Гринстайн Ф. Американская партийная система и американский народ.- М.,1995., «Личность и политика: проблемы, доказательства выводов и концептуализации» Гринстайн Ф. Личность и политика: проблемы, доказательства выводов и концептуализации.-М.,1997. и др., многочисленные статьи знаменуют новый этап в исследовании проблемы политического лидерства, политической психологии, института президентства и т.д. Многие работы ученого неоднократно переводились у нас в стране.
Другой широко известный исследователь, изучавший проблему кризиса президентской власти в США А. Шлезингер (младший). В своей книге «Циклы американской истории» Шлезингер А. Циклы американской истории.-М.,1991. он вводит понятие «имперское президентство», изучает взаимодействие ветвей власти, а также само явление кризиса президентства. Однако этой проблеме посвящена одна глава («Имперское президентство») и кризисные явления рассмотрены не достаточно подробно и детально.
Касается данной проблемы и М. Лернер в своем двухтомном труде «Развитие цивилизации в Америке».
Таким образом, историография подводит нас к тому, что тема не достаточно изучена. В тех или иных работах отечественных или зарубежных историков проблема затрагивается лишь в контексте других объектов исследования. Как такового самостоятельного исследования данной тематики, полного глубокого нет. К тому же многие научные труды отечественных авторов сильно идеологизированны, что снижает их научную значимость. Поэтому, на мой взгляд, тема актуальна не только для политической, но так же и исторической науки.
Исходя из этого целью работы, является попытка установить сущность явления кризиса института президентства в США, выявить его причины, условия протекания, предпосылки возникновения этих кризисов и их последствия.
Задачами работы являются:
Исследование истории возникновения института президентства в США. Здесь необходимо выявить зарождение
и сущность института президентства в США, для того, чтобы
попытаться найти истоки кризисных явлений в США.
Необходимо также рассмотреть взаимодействие исполнительной ветви с другими ветвями власти, особенно с законодательной, выявить привилегии исполнительной власти и проследить, как они влияют на развитие политической ситуации в стране.
Другой задачей является использование кризиса президентства в США. Следует выявить кризисные явления политической жизни в США и рассмотреть конкретные случаи кризисов президентской власти в США.
Источники. Источниковую базу дипломной работы составляют следующие документы. Первую группу источников составили законодательные акты американской буржуазной революции: Декларация независимости (4 июля 1776 года) Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи..- Бенсон, Вермонт, 1992., Статьи Конфедерации Статьи Конфедерации 1777.//Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран (сост. Крашенинникова).-М.,1999., Конституция США 1787г Конституция США 1787 г.//Беррес Р. Документы американской революции. М., 1994.., Декларация прав Там же..
Декларация независимости - документ, объявляющий США независимым от Великобритании государством. Статьи Конфедерации 1777г. - документ, определяющий устройство Соединенных Штатов. Оба эти документа очень важны для истории США. Они оказали революционное воздействие на развитие государства.
Конституция США, на мой взгляд, одна из лучших демократических документов мира. Многие положения Конституции США достойны особого внимания. Во-первых, это система разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, с ее механизмом сдержек и противовесов. И хотя иногда эта система дает сбои, в целом она достаточно совершенна.
Многие важные проблемы в Конституции слишком обобщены. К примеру, процедура импичмента. В статье II (раздел 4) Конституции США говориться, что «Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если при осуждении в порядке импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках ». Конституция США.// Американские федералисты… .,С.306.
И, несмотря на все недостатки Конституции, она остается, основным законом государства по сей день, что позволяет отметить особую ценность этого документа.
Третья группа источников: выступления президентов и других политических деятелей Рейган Р. Откровенно говоря: статьи и речи.- М.,1990..
Четвертая группа источников: воспоминания, мемуары участников событий. Г.Хант написал в тюрьме книгу «Пошли нам сей день» Самуйлов С.М. Уотергейт: предпосылки, последствия уроки.-М.,1991, С.257., а в 1974г. выходит в свет его работа «Тайный агент» Самуйлов С.М. Уотергейт… ..
Интересным источником являются и мемуары Р.Никсона «На арене». Никсон Р. На арене. Воспоминания о победах, поражениях и возрождении.-М.,1992. Хотя основной недостаток данного источника - субъективизм, желание приукрасить и обелить свои действия.
Шестым источником является периодика. Однако такие издания как News Week, Washington Post и другие американские газеты, и журналы практически не доступны. Краткие сведения из них содержатся в различных монографиях. В этом основная проблема.
Хронологические рамки: 80-е (Ирангейт) - 1998 (Импичмент Б.Клинтона).
Методология. Для написания дипломной работы использовались различные методы: историко-сравнительный, историко-системный, историко-типологический и историко-генетический.
Историко-генетический метод наиболее распространенный в исторических исследованиях. Он позволяет в наибольшей степени приблизиться воспроизведению реальной истории объекта исследования (от зарождения института президентства до кризисных явлений и выход их них).
Глава I. История возникновения института президентства в США
§ 1. Зарождение и сущность института президентства
Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста президента значительно усилило внимание в нашем обществе к институту президентства в различных политических системах. Более 130 стран мира имеют в своем государственном устройстве пост президента. В разных странах президенты имеют разный объем полномочий. Эти обстоятельства предопределяют необходимость более пристального изучения института президентства.
Термин «президент» происходит от латинского presidents, что буквально означает "сидящий впереди".
В русле европейской республиканской практики первоначально
проходил и процесс формирования исполнительной власти в Соединенных Штатах Америки. На первом этапе американской государственности не только законодательная, но и исполнительная власть были сосредоточены в одном представительном органе Континентальном Конгрессе. Статьи Конфедерации 1781 г. // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран, (сост. Крашенинникова). М.„ 1999., С. 138.
Единоличного главы государства в ту пору не существовало, а Конгресс выбирал из числа своих членов президента, функции которого ограничивались лишь председательствованием на заседаниях.
Весьма скоро большинство политических деятелей молодой американской республики пришли к выводу о неэффективности деятельности Конгресса по исполнению им законов о необходимости разделения законодательной и исполнительной властей. При этом делегаты Конституционного Конвента, собравшиеся в 1787 г. в Филадельфии для принятия федеральной Конституции США, сделали исторический выбор между монархией и республикой. Большинство американцев только что, покончив с господством британской монархии, были решительно настроены против создания у себя высшей исполнительной власти в лице монарха, пусть даже с ограниченными полномочиями. В силу этого поиски формирования наиболее применяемой формы исполнительной власти пошли на конвенте на основе республиканизма, предусматривающего выборность всех должностных лиц.
После долгих дебатов среди творцов американской Конституции возобладало представление о том, что высшая исполнительная власть должна быть единой, то есть сосредоточиться в руках одного, а не нескольких должностных лиц. Таким образом, в построении федеральной исполнительной власти США изначально установился принцип единоначалия. Глава федеральной исполнительной власти в стране стал именоваться, согласно Конституции, Президентом Соединенных Штатов Америки: «Исполнительная власть представляется Президенту Соединенных Штатов Америки. Он занимает свою должность в течение четырехлетнего срока и вместе с вице-президентом, выбираемым на тот же срок, избирается следующим образом... (Ст. II, раздел 1)». Конституция США. // Ричард Бэррес Документы американской революции. Москва-Тверь, 1994. С. 195 Такое наименование главы государства было связано не только с тем, что президент ассоциировался с республиканской формой правления, но и с тем, что в ряде американских штатов в то время главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.
В итоге США стали первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и главу правительства. Кроме того, именно в США зародился институт президентства как один из важнейших институтов политической системы. В отличие от других государств того времени, где исполнительная власть повсеместно имела монархический, наследственный характер, в США главу государства стали избирать в ходе всеобщих выборов (Ст. II, раздел 1) Конституция США. // Бэррес Р.: Указ. соч. С. 195..
На протяжении всей истории США президенты оставляли свой след в американской политике. Однако вплоть до XX века они чаще всего были на заднем плане, не принимая активного участия в процессе выработки решений Конгрессом. Проводимая ими политика обычно не оказывала большого влияния за пределами США и даже не имела особого значения для большинства американцев. Со времени президентства Ф.Д. Рузвельта (1933 -1945) существенно изменилась роль президентской деятельности и значимость самого института президентства.
Президентство становилось в США главным звеном в процессе принятия решений. Начиная со времени "нового курса" президенты обрели мощные средства определения политики (закрепленные в законах), которых не было у их предшественников. Стало само самим разумеющимся, что президент играет доминирующую роль в процессе принятия важных для страны решений. Он получил в свое распоряжение официальных помощников, сконцентрированных в аппарате президента, а также мог привлекать любых сотрудников из органов исполнительной власти (Ст. II, раздел 2) Конституция США. // Бэррес Р.: Указ. соч. С. 198.
. В 1940-1950 гг. изменения, начавшиеся при Рузвельте, были институционализированны его преемниками и в настоящее время являются одним из постулатов американской политики.
Современные американские президенты дают богатый материал для многогранных исследований возможностей человека. Ф. Рузвельт и Дж. Картер, Л. Джонсон, Д. Эйзенхауэр и др. таят в себе множество загадок.
Но часто говорят, что американская политическая система - это скорее система действия законов и институтов, нежели индивидуальностей. Однако личности президентов являются неотъемлемой частью американской политической системы как конституционно установленные инструменты правления и в равной степени нуждаются в пристальном и постоянном изучении.
Со времен Фр. Рузвельта институт президентства претерпел заметные изменения, что приводит к политической уязвимости президента, равно как к росту его потенциального влияния. Растущий штат сотрудников, являющийся характерной чертой современного президентства, скорее периодически создает проблемы для своего руководства, нежели способствуют их разрешению. Огромная открытость современных президентов делает их «козлами отпущения» в глазах общественности во время национального бедствия, даже если они не ответственны за него. И возросшая власть современных президентов, и возможности контроля над национальной политикой часто ведут к росту ожиданий общественности, которым не суждено сбыться.
Однако основной силой быстрого реагирования в правительстве, способной овладеть стремительно изменяющейся ситуацией, является американский Президент.
Сегодня, когда Америка является великой индустриальной державой, американцы оценили мудрость известного изречения, что современная демократия - это «просто-напросто один треклятый кризис за другим» Лернер М. Развитие цивилизации в Америке. М., 1992 г. Т. 2. С.457. Вот почему центр американской политической жизни переместился от двух других властей именно к исполнительной власти, и та система, которая в ранний период существования государства именовала себя «правлением Конгресса», а в десятилетие «невмешательства» (laisser faire) конца XIX в. звалась "правлением законников", теперь называется "президентским правлением".
В глазах человека с твердыми убеждениями уже сам процесс выдвижения на пост Президента равносилен подвигу, ибо для того, чтобы руководство политической партии признало человека "перспективным", он должен быть, как правило, надежным и умеренным, сохраняя при этом внешнюю боевитость.
Путь к президентскому креслу настолько зависит от случайности и требует такого умения приспосабливаться, что нередко президентом может стать просто добродушный и заурядный человек, который действует из добрых побуждений, пользуется доверием народа и не слишком упрям.
Притом, что традиция американского президентства отметала людей творческих и идейных, "сам этот пост наделен удивительным свойством: мантия Президента волшебным образом съеживается или растягивается, приспосабливаясь к статьям своего обладателя. Она не стесняет человека крупных габаритов и маленькому не чересчур велика. Она облекала, Бурена и Линкольна, Гардинга и Рузвельта" Лернер М. Указ. соч.,С.458..
Вопрос о конституционных полномочиях Президента дискутируется разве что на страницах учебников, сегодня никто не сомневается в расширении его реальной власти. Безусловно, президентская власть могла быть больше или меньше в зависимости от того, кто занимал президентское кресло.
Однако на протяжении последних столетий тенденция к увеличению просматривается безошибочно, невзирая на то, что уже и Джефферсон, и Линкольн сосредотачивали в своих руках огромную власть. Среди толкователей этой тенденции кое-кто склонен сокрушаться, по мнению М. Лернера, безосновательно, по поводу того, что расширение президентских полномочий в значительной мере ущемляет права штатов и принцип разделения властей. Встречаются и такие, кто спрашивает, где именно в Конституции записаны те или иные полномочия, которые присвоили себе президенты за последнее время. На это обычно отвечают, что действия Президента определяются не конкретными правами, записанными в Конституции, но широкой всеобъемлющей исполнительной властью. Она включает в себя весь остаток власти, которая не истребована двумя другими властями и не противоречит духу и букве Конституции. Еще один ответ содержится в знаменитой теории "слежения" Теодора Рузвельта. По этой теории, Президент мыслится как лицо, осуществляющее эти остаточные полномочия в целях служения народу.
Проблема президентской власти в целом оказывается в плену ложного представления о соотношениях между институтом президентства и источниками его власти. В соответствии с толкованием Верховного Суда Конституция определяет те пути, по которым распространяется власть Президента. Между тем власть сама по себе зависит от связи Президента с происходящими вокруг него событиями, а также от того, как его позиция соотносится с образом мыслей и целями тех людей, на которых эти события могут отразиться. Вот где таится подлинный источник президентской власти. Существует две Конституции: писанный документ и неписанная практика. На деле истинный смысл второй Конституции не сводится к ее практическому применению.
Авторитет Президента еще важнее, чем его полномочия, ибо именно авторитет формирует и определяет структуру полномочий. Под "авторитетом" понимается доверие народа. Президентский авторитет черпается скорее из субъективных, нежели из объективных источников, он вырастает из личности Президента, его политического стиля, того, как он распоряжается своей должностью, и его воздействия на людей. Авторитет нельзя раз и навсегда заложить в писаную Конституцию. Если Президент наделен магнетизмом, обаянием и политическим артистизмом, если он умеет поставить цель и достигнуть ее, то он будет обладать авторитетом, независимо от того, каких полномочий он добивается, а какими пренебрегает. Тогда авторитет президента исполняет любое его желание. Если же, напротив, Президенту не удается завоевать авторитет, как это произошло с Дж. Адамсом (1825-1829) и Г. Гувером (1929-1933), то даже ограниченное применение президентской власти обернется бедой и четкие полномочия ему не помогут.
Президент сосредотачивает на себе не только огромную власть, авторитет; на него возложены обязанности, которые давят на него тяжелым бременем. Президентство съедает человека. К тому, кто восседает в президентском кресле, предъявляются столь же категорические, сколь и парадоксальные требования.
Сила или слабость в осуществлении президентских функций отчасти зависит от характера личности и внутренних побуждений, отчасти от избранной концепции президентской власти, но более всего от тех трудностей, с которыми Президенту довелось столкнуться.
С точки зрения правящей элиты, роль президента в политическом процессе рассматривается как центральная. Защищая интересы господствующего класса, хозяин Белого дома выдвигает политические инициативы, мобилизует силы в поддержку существующего режима, направляет правительственное регулирование социальных и экономических отношений. Именно поэтому столь велики его формальные полномочия: глава правительства, глава государства, лидер партии, главнокомандующий, руководитель дипломатии страны, важная сила в законодательстве.
Будучи главой правительства, президент контролирует федеральную исполнительную власть и проведение в жизнь законодательных актов. В качестве руководителя дипломатической службы президент заключает договоры и исполнительные соглашения, устанавливает дипломатические отношения. Как лидер партии он осуществляет контроль над общенациональной организацией своей партии и системой патронажа, благодаря престижу может воздействовать также на партийные организации в штатах и на местах. В сфере законодательства президент выступает с инициативами в виде запросов и рекомендаций конгрессу, налагает вето на неугодные ему законопроекты, обладает правом созыва специальных сессий одной или обеих палат конгресса. В качестве главнокомандующего он возглавляет армию и флот США, производит назначения в офицерском корпусе, принимает решения о начале боевых действий и пользуется широкими полномочиями в период войны, (статья II). Конституция США. // Бэррес Р.: Указ. соч. С. 195-198.
В последние десятилетия президент выступает также как ведущий координатор экономической и социальной политики США, центральная фигура в регулировании отношений федерации и штатов, главное лицо, ответственное за управление страной в период кризисов. Помимо этого глава исполнительной власти имеет в своем распоряжении обширный арсенал средств влияния на законодательство; личное давление (встречи, письма, звонки и т.д.), правительственный лоббизм, призывы к партийной лояльности конгрессменов или защите "общенациональных интересов" и др. Он является главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов; присваивает офицерские звания в вооруженных силах; имеет право отсрочки исполнения приговоров и помилования за преступления против США (за исключением дел по импичменту); имеет право требовать в письменном виде от высших должностных лиц каждого из департаментов исполнительной власти мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности; заполнять вакансии, открывающиеся в период между сессиями Сената, выдавая удостоверения на должности, сроки действия которых истекают к концу следующей сессии; рекомендовать к рассмотрению Конгресса целесообразные, с его точки зрения, меры; созывать при чрезвычайных обстоятельствах одну или обе палаты; принимать послов и других официальных представителей; заботиться об исполнении законов; подтверждать назначение на должности всех высших должностных лиц Соединенных Штатов.
Президент разделяет с Сенатом следующие полномочия: заключать международные договоры при условии одобрения их двумя третями присутствующих на заседании сенаторов; назначать на должности и по совету и с согласия Сената назначать послов, консулов, и других официальных представителей, судей Верховного Суда и всех других должностных лиц. Введение в должности, которых в ином порядке не предусмотрено Конституцией США и должности, которых установлены Основным законом.
К полномочиям Президента, разделяемым с Конгрессом, относится и одобрение законодательных актов.
Таким образом, президент играет основную роль в системе исполнительной ветви власти.
§ 2. Исполнительная власть в системе разделения властей федерального уровня: взаимодействие и сдерживание
Конституцией США определен принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, который одновременно предполагает их взаимодействие. Этот механизм напрямую воздействует на законотворчество. Влияние Президента в Конгрессе в значительной мере зависит от того, какой процент составляют его однопартийцы. В истории американской демократии законодательные полномочия несколько раз переходили от Конгресса к Президенту и наоборот. Поэтому администрация президента с начала XX века стала уделять большое внимание вопросам взаимодействия с парламентариями.
Законодательная и исполнительная власти в США находятся в тесном сотрудничестве. Согласно Конституции все законодательные полномочия принадлежат Конгрессу США, который состоит из Сената и Палаты представителей (ст. 1., разд. I). Конституция США // Черниловский З.М. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. М., 1996 г. С. 183. Исполнительная власть предоставляется Президенту (ст. 2, разд. 1) Конституция США // Черниловский З.М. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. М., 1996 г. С. 189.. Его полномочия изложены в статье 2 (разд. 1 - 4) Там же, С.189. Конституции США.
Естественно особое внимание исследователей к взаимоотношениям президента как главы федерального исполнительного аппарата и конгресса, которые формируют и осуществляют американскую государственно-политическую стратегию. Прежде всего от их деятельности зависит эффективность проведения правящими кругами своей классовой линии в области внешней и внутренней политики.
Ранний период истории США не свидетельствует о безоблачном характере отношений президента и Конгресса. К примеру, хотя президент Дж. Вашингтон избегал откровенного давления на конгресс, его основные помощники - министр финансов А. Гамильтон и государственный секретарь Т. Джефферсон - занимались этим без колебаний. В палате представителей, где поначалу сосредоточилось обсуждение важнейших вопросов, А. Гамильтон приобрел такое влияние, что палата приняла решение о создании особого комитета по доходам и налогам, дабы лучше противостоять давлению министра финансов.
Став президентом, Т. Джефферсон довольно эффективно контролировал конгресс благодаря умелому использованию там аппарата своей партии (демократическо-республиканской) Американские президенты. 41 исторический портрет: от Дж. Вашингтона до Б. Клинтона. С. 96.
С уходом Джефферсона из Белого дома центр власти переместился в конгресс. Более того, последний использовал инструменты, бывшие недавно залогом могущества президента, против главы администрации. Спикер палаты представителей благодаря системе комитетов и партийных собраний фракции полностью контролировал законодательный процесс, вышедший из-под опеки президента Конституция США // Американские федералисты…, С.293.. А в 1812 г. "военные ястребы" конгресса даже вынудили президента Дж. Мэдисона вопреки его желанию вступить в войну с Англией. На протяжении следующих 16 лет в США господствовало так называемое правление конгресса.
Чаша весов вновь качнулась в сторону Белого дома при президенте Э. Джексоне, избранного в 1828 г. Он один, в частности, чаще применял вето, чем все президенты - его предшественники.
После президентства Э. Джексона вплоть до Гражданской войны (исключая только 1845-1849 гг., когда война с Мексикой усилила позиции президента Дж. Полка (1845-1849)) длилась эпоха господства конгресса.
Угроза раскола союза штатов и Гражданская война Севера с Югом вновь поставили буржуазию перед необходимостью централизации власти в руках президента. А. Линкольн без санкции Капитолия увеличил размер армии, издал распоряжение об освобождении рабов, объявил чрезвычайное положение, приостановил действие буржуазно-демократических процессуальных норм в случае ареста, произвольно использовал средства казначейства. По словам одного американского историка, «Линкольн не пытался разрушить барьер между законодательными и исполнительными органами; он просто его игнорировал». Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее.-М.,1989, С.112.
Белый дом стал неэффективным учреждением, утверждал В. Вильсон, и конгресс в силу необходимости выступает как центральный орган американской государственной системы. По мнению будущего президента, отсюда вытекало право окрестить американское правление именем "контрессионального". Не случайно в 1893 г. один из влиятельных вашингтонских публицистов, Т. Кроуфорд, писал: "Никто, очевидно, не пользуется меньшим влиянием на принимаемое конгрессом законодательство, чем президент США" Савельев В.А. Указ. соч.,С.113..
По мере перерастания капитализма свободной конкуренции в монополистический наблюдалась явная или скрытая поддержка наиболее влиятельных экономических группировок страны, что содействовало укреплению позиций Белого дома.
В США тенденция усиления исполнительной власти, и прежде всего президента, выражалась отнюдь не прямолинейно. Так, хотя позиции Белого дома окрепли при президенте Г. Кливленде (1885 - 1889, 1893 - 1897), тем не менее к концу второго срока правления, в 1897 г., он считался "пленником враждебного большинства в конгрессе".
Возвращение к политике "нормальности" после I Мировой войны означало укрепление позиций Капитолия в годы администраций У. Гардинга (1921 - 1923), К. Кулиджа (1923 - 1929) и Г. Гувера (1929 - 1933).
В годы президентства Ф. Рузвельта, особенно с окончанием Второй Мировой войны, происходит усиление функций и значения федеральной исполнительной власти, в первую очередь президентской. Причем усиление исполнительной в социальной сфере. Однако при этом господствующая элита не шла на однозначное и прямолинейное усиление использования исполнительной власти. Она сохраняла за собой возможность торможения этого процесса и даже понятного движения. Об этом свидетельствует определенное укрепление позиции Капитолия в годы президентства Г. Трумэна (1945 - 1953) и Д. Эйзенхауэра (1953 - 1961). Вопрос же о конкретных пределах власти того и другого института, об изменениях в структуре, задуманной еще "отцами-основателями", решался и решается правящими кругами США отнюдь не доктринально, а в зависимости от накала социальной напряженности классовых сил, политических сдвигов внутри страны и за рубежом и т.д. Да и решается далеко не в прямую и не открыто, не по определенным жестким правилам. Словом, здесь мы сталкиваемся с одним из "черных ящиков" политики.
Используя весь комплекс полномочий, глава исполнительной власти во многом предопределяет направление законотворчества. Однако это не дает еще оснований преувеличивать значение Белого дома, а Капитолия - умолять (80 % законов - творение президента, а не Капитолия).
Между тем факты противоречат подобным суждениям. Разумеется, не власти шло по двум основным направлениям: с одной стороны, разрастались и множились административно-исполнительные ведомства, разбухали федеральная бюрократия и особенно чиновничество штата, с другой стороны - государственная власть концентрировалась в Белом доме в ущерб и за счет других публичных институтов.
Нарушение былого соотношения сил и оттеснение законодательных органов на второй план по сравнению с президентом американские ученые и политики нередко объясняют исключительно теорией "кризисного управления", особо подчеркивается необходимость "быстрой реакции" в кризисных ситуациях, однако подобная "необходимость" явно преувеличена.
Более убедительными представляются иные причины ослабления роли конгресса, в частности стремления правящих кругов отстранить от участия в государственном управлении массы, обеспечить по возможности максимальную секретность процессу принятия политических решений, что в традиционных парламентских рамках затруднено.
К расширению полномочий президента вели также "горячие" и "холодные" войны, экономические кризисы, усложнение внутри- и внешнеполитических проблем, повышение роли правительства случайно многие американские исследователи считают президента США самой влиятельной фигурой на Капитолийском холме. При индивидуальном подходе, это, пожалуй, и верно, но при институциональном сопоставлении влиятельности представительных органов и главы исполнительной власти в области законотворчества картина усложняется, приобретая неоднозначный характер.
Президента США наделяют многими титулами. Один из них "главный законодатель". Здесь необходима поправка: возможно, зачастую и главный, но далеко не всегда и отнюдь не единственный. Однако, как ультимативная блокада против злоупотребления властью планировался импичмент. "Президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления" Конституция США // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. (Сост. Крашенинников). С. 150.. Импичмент был применен в истории до сегодняшнего дня только один раз, в случае с преемником Линкольна Эндрю Джексоном. При этом выяснилось, что барьер большинства в 2/3 голосов в сенате ...........
Страницы: [1] | 2 | 3 | 4 |
|
