Конституционное право Российской Федерации - курс лекций

§6. Организация государственной власти и правовой системы по

конституции «развитого социализма» 1977 г

Очередная Конституция СССР была принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 года и в силу изменения лозунгов получила название «конституции развитого социализма».

Основное отличие от предыдущей конституции состояло в существенном увеличении объема за счет большего количества демагогии, политических лозунгов и иного неправового содержания. В Конституции появилась преамбула, которой раньше не было. Увеличение объема произошло также за счет включения в предмет регулирования областей науки, культуры, охраны природы и т.д. Советы депутатов трудящихся стали Советами народных депутатов.

В области закрепления правового статуса личности появились такие права, как право на охрану здоровья, право на жилище, право участвовать в управлении государственными делами и критиковать государственные органы, а также право на доступ к культурным ценностям. Впервые на конституционном уровне было закреплено право граждан обжаловать в суд действия любых должностных лиц. Был увеличен и перечень конституционных обязанностей граждан. Раздел «Государство и личность» занял второе место - после «Основ общественного строя».

В области государственного устройства была закреплена роль КПСС - руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы.

В остальном система органов государственной власти и территориальное устройство не претерпели каких-либо существенных изменений.

§7. Перестройка и начало конституционных реформ. Кризис 1991 г.

и распад СССР. Конституционный кризис 1993 г. и принятие новой

конституции

Фактически до 1988 года система государственного устройства была неизменной. Последние выборы в Верховный Совет СССР в соответствии со сложившимся порядком прошли в 1984 году.

В 1988 году были внесены изменения в Конституцию и предусмотрен дополнительный орган - Съезд народных депутатов СССР, собиравшийся 1 раз в год для формирования Верховного Совета и Президиума Верховного Совета. При сохранении статуса последних двух органов это фактически означало косвенные выборы Верховного Совета. Съезд состоял из 2250 депутатов, 1/3 избиралась по территориальным округам, 1/3 - от национально-территориальных единиц, 1/3 - от общественных организаций (100 представляли КПСС, 100 - государственные профсоюзы, 75 - ВЛКСМ и т.д.).

В 1990 году на основе нового закона о выборах народных депутатов прошли выборы на съезд народных депутатов РСФСР. В отличие от выборов на союзный съезд, в российском не было квоты от общественных организаций.

12 июня 1990 г. - была принята декларация государственного суверенитета РСФСР, а 12 июня 1991 года прошли всенародные выборы Президента (и вице-президента). Президент был избран на 5 лет, выдвижение кандидатов осуществлялось политическими партиями и трудовыми коллективами, а также собраниями по месту жительства при условии сбора 100 000 подписей или поддержки 1/5 депутатов съезда народных депутатов. Все эти обстоятельства (и аналогичные процессы в других союзных республиках) потребовало заключения нового договора о взаимоотношений субъектов СССР, обсуждение и подписание которого было запланировано на 20 августа 1991 г.

19-21 августа созданный несколькими руководителями союзных министерств и ведомств Государственный Комитет по Чрезвычайному Положению попытался предотвратить заключение такого договора, но лишь отсрочил его заключение. Договор о создании нового межгосударственного образования - Содружества Независимых Государств был подписан 8 декабря 1991 года, а 12 декабря 1991 г. ратифицирован Верховным Советом РФ. 21 декабря того же года в Алма-Ате было заявлено о прекращении существования СССР.

31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор, определивший черты нового территориального устройства Российской Федерации. Его участниками стали как республики (например, Саха (Якутия), провозгласившая 27 сентября 1990 г. собственный государственный суверенитет), так и административно-территориальные единицы (края, области, города федерального значения), которым был придан статус субъектов федерации.

Конституционное распределение полномочий между Президентом РФ и Верховным Советом привели к политическому кризису осенью 1993 г. 21 сентября 1993 года был издан Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе» №1400, который в тот же день Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции РФ. Указом приостанавливалось деятельность Верховного Совета, объявлялась подготовка проекта новой конституции и утверждалось положение о выборах в Государственную Думу - новый законодательный и представительный орган, создаваемый в соответствии с проектом конституции, выносимый на референдум.

12 декабря 1993 года состоялся всероссийский референдум по проекту конституции и одновременное избрание Государственной Думы. За проект конституции проголосовало 58, 42% из принявших участие в референдума 54,79% избирателей. 25 декабря 1993 в Российской газете Конституция Российской Федерации была официально опубликована и с этого дня вступила в силу. Она сохранялась неизменной в течение 10 лет (не считая изменения наименований субъектов РФ в ст.65), а в 2003 г. специальным федеральным конституционным законом (об объединении Пермской области и Коми-пермяцкого автономного округа) было оформлено изменение состава субъектов в виде объединения Пермской области и Коми-пермяцкого автономного округа, хотя изменения в текст Конституции будут внесены только после 1 декабря 2005 года.

§8. Правопреемство РФ в отношении СССР и РСФСР

В международных отношениях Россия заняла место СССР. Большей частью это произошло с согласия всех бывших республик СССР, ставших членами СНГ. С согласия этих государств право применения ядерного оружия Указом Президента СССР от 25 декабря 1991 года было передано Президенту России, Россия заняла место СССР в Совете Безопасности ООН. Большинство третьих государств признали такое положение вещей.

Нотой МИД от 27 января 1992 г. было объявлено, что Россия считает себя связанной обязательствами, вытекающими из международных договоров СССР.

В отношении долга бывшего СССР первоначально были попытки заключить соглашения в рамках СНГ о солидарной, а затем - о долевой ответственности по долгу, но постепенно эта схема уступила так называемому «нулевому» варианту: получение РФ прав на всю собственность СССР за рубежом в обмен на признание обязательств по всем долгам. В рамках СНГ были заключены ряд договоров, по которым признавался этот вариант.

Относительно внутреннего правопреемства было признано действие всех актов бывшего СССР и РСФСР в части, не противоречащей Конституции. Органы исполнительной и судебной власти продолжали исполнять свои полномочия в соответствии с заключительными положениям Конституции РФ 1993 г. Несмотря на то, что новая Конституция была принята в нарушение действовавшей, формально отмена Конституция РСФСР 1978 года в Заключительных и переходных положениях состоялась.

Все эти обстоятельства позволяют сделать вывод, что произошла только замена органов власти и части правовой системы (правопреемство), но в целом государство, в отличие от 1918 года, осталось прежним и сохранилось в качестве правопреемника РСФСР, созданной 3 января 1918 года. Поскольку в СССР определенная правосубъектность союзных республик сохранялась, следует считать РСФСР в 1922-1991 гг. участником конфедеративного образования, не означавшем утрату собственной государственности.

§9. Основные этапы и направления развития государственной и

правовой системы России после принятия Конституции 1993 года

В развитии правовой и государственной системы в 1993-2004 гг. можно выделить следующие этапы, волею случая или наоборот не случайно совпадающие со президентскими сроками.

1 этап: 1993 - 1996 год. Произошло оформление новой правовой системы и системы государственных органов. Принимались наиболее важные и значимые федеральные законы (Уголовный кодекс - 1996 год), в том числе необходимые для развития экономики - I и II части Гражданского кодекса (1994 и 1996 гг.).

2 этап: 1996 - 1999 год. На этом этапе основное внимание было уделено выстраиванию системы финансовых отношений (были приняты Бюджетный и Налоговый кодекс), организации местного самоуправления..

3 этап; 2000 - 2004 год. В области устройства государственной власти началось выстраивание вертикали власти и уменьшение самостоятельности субъектов, получила дальнейшее развитие судебная реформа, окончательно было обновлено основное кодифицированное законодательство - приняты процессуальные кодексы (арбитражный, гражданский и уголовно-процессуальный), Кодекс об административных правонарушениях, III часть Гражданского и Трудовой кодекс.

В целом среди направлений правовой и судебной реформы можно выделить следующие:

- правовое признание и гарантирование прав человека, а также создание эффективного механизма их защиты

- реформирование избирательного законодательства

- развитие федерализма

- судебная реформа, в том числе создание судов присяжных и мировых судей

- создание самостоятельного местного самоуправления.

Тема 4. Основы конституционного строя Российской Федерации

§1. Понятие конституционного строя и основ конституционного

строя

Под конституционным строем в современной науке понимают такую систему организации власти в обществе, при которой государственная власть ограничена правом, в интересах общества и отдельной личности (Румянцев О.Г. Конституционный строй. М., 1994). Понятие это было сформулировано при разработке новой Конституции 1993 г. По сути дела, это понятие производно от определенного понимания Конституции. В зависимости от того, включается ли в предмет конституционного регулирования только государственный строй, независимо от его содержания, или государственный строй особого рода, а также общественный строй, можно соответствующим образом рассматривать и конституционный строй.

Под основами конституционного строя следует понимать основные принципы устройства государства и механизма его функционирования. Основы конституционного строя, как правовые принципы, имеют нормативное содержание, а не являются пожеланиями, целями или морально-нравственными императивами. Не следует анализировать основы конституционного строя, как философские идеи. Будучи закрепленными в Конституции, высказанные политическими мыслителями идеи (например, разделение властей), становятся правовыми предписаниями, пусть и очень абстрактными, но все равно имеющими определенные сферу и содержание правового регулирования.

В некоторых случаях содержание принципа из числа основ конституционного строя сводят к субъективным правам (например, принцип светского государства - к свободе вероисповедания). Отличие основ конституционного строя от субъективных прав состоит не только в месте расположения нормы и в её формулировке, а в адресате регулирования и его содержании. Принципы устанавливают правила деятельности государства, а субъективные права - правомочия индивида.

Структура и классификация основ конституционного строя в работах разных авторов различна. Однако в любом случае их нужно рассматривать как систему взаимосвязанных принципов.

§2. Основы правового статуса личности и взаимоотношения

личности и государства

Человек, его права и свободы как высшая ценность (ст.2 Конституции РФ).

В мировой культуре можно выделить два принципиально различных подхода к роли личности в обществе. При первом, коллективистском подходе (характерен для некоторых государств Востока) личность имеет ценность только в качестве частички коллектива. Коллектив в целом, большинство всегда доминирует над личностью, ради блага всех можно пожертвовать интересами отдельного человека. Второй подход, индивидуалистический, главным образом характерен для западноевропейской и американской культуры. Его суть состоит в самостоятельной ценности отдельной личности, отдельного индивида. Признается, что нельзя требовать ограничения прав в интересах абстрактного общества, а единственным возможным ограничением может быть защита прав и интересов других граждан. Именно второй подход и следует рассматривать как содержание конституционного принципа, закрепленного в ст.2. Конституции РФ.

Конституция РФ регулирует ограничение прав следующим образом.

1) Видами ограничения являются: «отрицание» и «умаление» (ч.1 ст.55) - урезание объема правомочий, включаемых в содержание права или запрет на реализацию права вообще; собственно «ограничение» (ч.2 ст.19, ч.2 ст.23, ч.3 ст.55, чч.1 и 3 ст. 56) - установление пределов права по формам его реализации или по перечню субъектов права; «регулирование» (п. «в» ст.71) - установление порядка реализации права; и «затрагивание» (ч.3 ст.15) - регулирование либо ограничение.

2) Права человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (ч.3 ст.55) и (или) на основании судебного решения (стст. 23, 25). Подобные требования (норма федерального закона и (или) судебное решение) применяется в случаях привлечения граждан к ответственности, если санкция предусматривает вторжение в права собственности или личной неприкосновенности. В законодательстве об административных правонарушениях федеральный закон устанавливает процедуру назначения и виды наказаний, в том числе наказания, налагаемые только судом, в уголовном законодательстве федеральным законом регулируются все вопросы привлечения к ответственности.

3) Пределами ограничения прав является то, что ограничения не должны посягать на основное содержание права (абз.5 п.6 м.ч. Постановление КС РФ от 02.02.1996 N 4-П), быть обоснованными, необходимыми и соразмерными тем целям, ради которых они устанавливаются.

4) Правомерными целями ограничения прав являются следующие (ст.55 ч.3).

- Защита основ конституционного строя. Возможно установление таких ограничений, которые препятствовали бы насильственному свержению или пропаганде, которая имеет целью насильственное свержение конституционного строя.

- Защита нравственности и здоровья других граждан. В этих целях могу ограничиваться только определенные права (право на частную жизнь, свобода совести, свобода выражения мнений, свобода собраний, право на осуществление предпринимательской деятельности)

- Обеспечение обороны страны и безопасности государства. При установлении ограничений в этих целях важна граница между защитой государства в целом или защитой прав отдельных лиц или органов, олицетворяющих себя с государством. В любом случае невозможно ограничение прав в целях воспрепятствования противозаконной деятельности государства.

- Защита прав и законных интересов других лиц. Эта цель связана с самой сущностью субъективных прав (ч.3 ст.19).

Принципы гражданства (ст. 6 Конституции РФ)

Институт гражданства, который более подробно будет рассматриваться в рамках следующей темы, имеет существенно значение в рамках взаимоотношений личности и государства. Гражданство служит способом определения субъектного состава государства, определяя: а) круг управомоченных лиц, перед которыми государство связано положительными обязательствами, в том числе и по защите перед другими государствами; б) субъект политической власти, от имени и в интересах которого действует государство и в) сферу юрисдикции государства. Именно поэтому основные принципы гражданства закреплены в основах конституционного строя.

§3. Принципы взаимодействия государства и других общественных

институтов

Демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ)

Демократию часто путают с республикой как формой правления, противопоставляемой монархии или аристократии. Это позволяет некоторым ученым даже говорить об идентичности этих понятий, произошедших из разных языков. В большинстве учебников по конституционному праву «демократия» употребляется скорее в социологическом, а не юридическом смысле - как вид политического режима (наряду с авторитарным и тоталитарным). Однако политический режим практически не регулируется правом, а в принципе демократического государства необходимо находить правовое содержание.

В качестве конституционного принципа демократию следует рассматривать такое устройство государства, в котором источником власти является народ. В демократическом государстве органы получают свою власть от народа, действуют от его имени и в его интересах. При этом неважно, какая устанавливается форма правления. Может быть и демократическая монархия.

Составная часть принципа демократии - народный суверенитет. В понятие народного суверенитета входит формирование органов государственной власти в соответствии с установленной процедурой учитывая мнение каждого гражданина при голосовании на основе принципа формального равенства [Кабышев В.Т. Конституционное обеспечение народного суверенитета в СССР]. Народное представительство обеспечивается особым механизмом парламента, встроенным в систему разделения властей. Именно парламент - это орган представительства, поскольку он отражает интересы различных социальных групп и представляет их на государственном уровне при принятии государственных решений. Значение народного представительства как организационной формы государства, однако, не означает слияния государственной власти и народа. Речь идет о передаче народом права на законодательную власть парламенту при сохранении им за собой контроля за деятельностью парламента и иных форм реализации государственной власти. Народ передает представительным органам государства не саму власть, а лишь право на власть, на осуществление власти, причем на строго определенный срок [Постановление КС РФ от 30.04.1997 N 7-П].

Принципы участия государства в экономике (стст. 8 и 9 Конституции РФ)

Как основной принцип провозглашается равенство форм собственности: частная и публичная (муниципальная и государственная - федеральная и субъектов РФ). Ограничения по объектам собственности конституция не содержит, хотя земля и природные ресурсы должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, живущих на соответствующей территории.

Государство в рамках экономических отношений ставит себя в положение одного из хозяйствующих субъектов, сохраняя монополию только на объекты обороны, ядерные и прочие объекты, связанные с безопасностью. Кроме того, путем административных процедур государство осуществляет контроль за экономической деятельностью, обеспечивая безопасность этой деятельности. При этом осуществление публично-властных функций государства должно быть организационно обособленно от хозяйственной деятельности.

Свобода экономической деятельности ограничивается в части поддержки конкуренции и ограничения на монополистическую деятельность. Вместе с тем фискальная политика государства не должна создавать правовых препятствий свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также свободы экономической деятельности в любом субъекте РФ.

Социальное государство (ст. 7 Конституции РФ)

Государство может руководствоваться в области социальной политики двумя альтернативными принципами - либо при минимальном вмешательстве в экономику создавать условия для свободной экономической деятельности на свой риск и страховой модели социального обеспечения (либеральное государство), либо при условии увеличения государственного сектора экономики осуществлять социальное обеспечение за счет государственных средств (социальное государство).

Социальное государство - это стремление равномерного содействия благу всех граждан и равномерное распределение тягот, создание преимуществ для более слабых (уравнивание и позитивная дискриминация). Практика следования этому принципу демонстрирует его негативные аспекты. Излишняя государственная опека ослабляет личную ответственность гражданина, опека в экономической сфере постепенно распространяется и на политическую область, что означает тенденцию к авторитаризму или даже тоталитаризму.

Идеологическое многообразие (ст. 13 Конституции РФ)

Нормативным содержанием этого принципа является формальное равенство идей, а также запрет на вмешательство государства в регулирование сферы взглядов и убеждений. Однако сама идеология прав человека и демократии в качестве таковой не рассматривается. Более того, идеологии, опасные для неё, запрещаются на том основании, что толерантность имеет смысл до тех пор, пока не столкнется с силой, стремящейся уничтожить саму толерантность.

Светское государство (ст. 14 Конституции РФ)

Если в Средние века государственная власть находила опору в религии (считалось, что монарх получает власть от Бога), то в настоящее время государство получило другую опору в обществе - народный суверенитет. Это позволило отделить право и государство от религии. Церковь получила положение одного из общественных институтов, что означает запрет на использование государственных ресурсов для пропаганды религии или религиозного воспитания, светский характер государственного образования, запрет возложения на религиозные объединения публичных функций, формальное равенство всех религий без выделения традиционных, заслуженных, уважаемых и проч.

Признание и гарантирование местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ)

Местное управление может осуществляться государственными или общественными органами (во втором случае он именуется местным самоуправлением). В России до революции пытались ввести общественное самоуправление (в 1864), но потом в связи с неразвитостью гражданского общества перешли к государственной системе местного управления (1890 г.). Новая попытка вернуться к идее общественного самоуправления сделана в действующей конституции. Местное самоуправление предполагает активность граждан, которые активно желают решать непосредственные проблемы, например, благоустройства. Государство обязуется воздерживаться от вторжения в эту область (определяя её границы нормативными актами), и гарантирует возможность самостоятельности граждан в вопросах, не требующих государственно-властного управления.

§4. Принципы организации и осуществления государственной

власти

Государственный суверенитет (ст. 4 Конституции РФ)

Под государственным суверенитетом понимается такое свойство власти, которое состоит в абсолютном верховенстве её на определенной территории (территории государства). Суверенитет обладает признаками единства, неделимости и неотчуждаемости. Проблемы суверенитета главным образом связаны с признанием связанности государства международными обязательствами и с распределением суверенитета в федерации. На конституционном уровне закрепляется государственная независимость (государственный суверенитет) Российской Федерации, который принадлежит только федерации в целом [Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П].

Государственная целостность (стст. 4 и 5 Конституции РФ)

Содержанием принципа государственной целостности является запрет на создание внутри государства других суверенных государств (вывод части территории в пределах государственных границ из-под юрисдикции России), а также неотчуждаемость территории иначе как в порядке, установленном федеральным законодательством. Запрет на создание суверенных государств на территории России может вступать в противоречие с правом наций на самоопределение, но как на международно-правовом, так и на конституционном уровне принцип целостности имеет приоритет и самоопределение должно осуществляется без его нарушения.

Федеративное государственное устройство (стст. 1 и 5 Конституции РФ)

Принцип федеративного устройства состоит в том, что государство составляют территориальные образования, имеющие самостоятельно формируемые органы власти, собственную территорию и население. Эти территориальные образования (субъекты федерации) обладают свойства самостоятельного субъекта права, сфера полномочий их органов определяется в нормативных актах, однако их существование не ставит под сомнение суверенитет и целостность федерации в целом [Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П].

В числе особенностей федеративного устройства России можно выделить национально-территориальный характер, асимметричность (неравенство прав субъектов) и наличие различных видов субъектов.

Республиканская форма правления (ст. 1 Конституции РФ)

В отличие от монархии, республиканская форма правления предполагает: (а) формальная конституционная законность в деятельности всех государственных органов, (б) определение компетенции органов законом, (в) формирование высших органов власти в результате выборов.

Относительно определения России как парламентской или президентской республики(1) в литературе единого мнения нет. В парламентской республике (1)правительство несет политическую ответственность перед парламентом, назначается и отправляется им в отставку, (2) глава государства может избираться парламентом, (3) со стороны правительства существует контроль за решениями главы государства, который связан с неответственностью последнего (контрассигнация), (4) глава государства не имеет права вето в отношении законов, принимаемых парламентом, (5) глава государства представляет страну, но определяет внутреннюю и внешнюю политику правительство, (6) для решения кризисов отношений парламента и правительства глава государства может распустить парламент. Некоторые из перечисленных признаков (1) и (6) обнаруживаются и в России, что позволяет говорить о формальном закреплении смешанной формы правления.

Разделение властей (ст. 10 Конституции РФ)

Государственная власть осуществляется на основе разделения на на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение состоит в институциональной независимости органов, разделении их функций. Одни и те же люди не могут занимать должности в разных органах, один орган не может контролировать или вмешиваться в работу других ([Постановление КС РФ от 22.11.2001 N 15-П]; [Постановление КС Российской Федерации от 27 января 2004 г. N 1-П] ), отменять или изменять их решения, один орган не может выполнять функции других органов, каждый орган обладает организационной самостоятельностью.

Главной проблемой в России является положение в системе разделения властей Президента РФ. По этому поводу в российском государствоведении сложилась теория особой президентской власти, координирующей деятельность других властей.

Правовое государство (ст. 1 Конституции РФ)

Содержание этого принципа состоит в ограничении деятельности государствами правовыми нормами. Раскрывая его содержание более детально, что выделить такие составляющие, как (а) нормативное закрепление компетенции органов государственной власти, (б) преобладание права над произволом, (в) равенство в правах - формальное равенство, (г) судебный (независимый) механизм применения правовых норм, (д) ограничение власти правами отдельной личности. Свобода усмотрения у государственных органов остается, хотя и она должна регулироваться правом в виде установления целей и принципов деятельности. В «формальном» смысле принцип правового государства предполагает также (е) следование иерархии правовых норм.

§5. Принципы функционирования правовой системы

(ст. 15 Конституции РФ)

Верховенство и прямое действие Конституции.

Этот принцип был раскрыт выше как одно из юридических свойств конституции (см. Тему 2), и применительно к Конституции РФ он не имеет каких-либо существенных особенностей, хотя в теории и на практике существует различное понимание этих принципов ([Постановление КС РФ от 16.06.1998 N 19-П], [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8], [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8])

Действие международного права

Конституция различает действие общепризнанных принципов и норм международного права (декларации, пакты и т.п., принятые, как правило, в рамках авторитетных международных организаций), а также международные договоры Российской Федерации. Для международных договоров предусмотрена процедура ратифицикации как условие вступления их в силу [Федеральный закон от 15.07.1995 N 101-ФЗ] и имплементации в российскую правовую систему. Вступившие в силу международные договоры Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем законы, но меньшей чем конституция. Место общепризнанных принципов и норм международного права в правовой системе России не определено. Констатируется лишь, что они являются частью правовой системы, а следовательно, должны применяться как дополнительный источник правового регулирования, не имеющий приоритета над внутригосударственным законодательством.

Законность и обязательное опубликование правовых актов

Принцип законности состоит в обязанности не только граждан, но и всех органов и должностных лиц соблюдать Конституцию и законы. Законы, таким образом, являются обязательными в том числе и для органов, их издавших, а соблюдение формальной законности не должно приносится в жертву целесообразности либо оправдываться необходимостью.

Обязательное опубликование всех правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, а также их обязанности влечет невозможность привлечения к ответственности на основании неопубликованных нормативных актов [Постановление КС РФ от 20.12.1995 N 17-П].

§6. Правовое значение основ конституционного строя

(ст. 16 Конституции РФ)

Конституция устанавливает определенную иерархию собственных норм: глава 1 имеет приоритет по отношению к другим главам конституции. Принципы, составляющие основы конституционного строя, должны использоваться при толковании других положений и применяться в случае их отсутствия, обеспечивая абсолютную непробельность конституции. Применение основ конституционного строя для толкования более частных положений позволяет говорить о внутренней непротиворечивости конституции и необходимости толковать все её положения в соответствии с основами конституционного строя, тем более что механизма проверки соответствия глав 2-9 положениям главы 1 положениями самой конституции не предусмотрено.

В то же время говорить о разной юридической силе различных частей конституции не следует, так как свойства верховенства и прямого действия присущи конституции в целом.

Тема 5. Правовое положение личности в Российской Федерации. Права и свободы человека и гражданина

§1. Общие вопросы

История возникновения и теоретические взгляды на права человека

Исторически права человека возникли в качестве сословных привилегий, ограничивавших пределы осуществления государственной власти. Первым таким актом стала Великая хартия вольностей 1215 года. В западноевропейской правовой культурной традиции в течение нескольких веков продолжало развиваться индивидуалистическое мировоззрение, которое привело в конечном счете к юридическому закреплению в конце XVIII в. (в частности, в годы Великой французской революции - в Декларации прав человека) уже не сословных, а индивидуальных прав и свобод, определявших ту сферу автономии личности, в которую государство вмешиваться не вправе.

В настоящее время права человека рассматриваются как элемент общеправового статуса личности, в качестве самых общих прав и обязанностей, составляющих правовой статус безотносительно к какой-то ограниченной области (в противоположность отраслевому) или к конкретной личности (в противоположность индивидуальному правовому статусу). По поводу конституционных прав юридических лиц см. [Постановление КС РФ от 24.10.1996 N 17-П] Права человека в первую очередь рассматриваются в плоскости отношений между личностью и государством, поскольку государство одновременно выступает главным гарантом защиты прав (ст.45 Конституции РФ) и в то же время фигурирует в качестве основного потенциального нарушителя прав (особенно в сфере личной свободы и уголовного преследования). В связи с этим права человека рассматриваются как субъективные права по отношению к государству. В то же время способ юридического закрепления прав препятствует реализации прав в зависимости от исполнения обязанностей, т.е. позволяет считать права основой возникновения не относительных отношений с государством, а абсолютных правоотношений. Исходя из этого, обычно разделяют права человека на составляющие:

status negativus - сферу, в которую не вправе вмешиваться ни государство, ни частные лица (личные и процессуальные права);

status positivus - сферу, требующую от государства совершения определенных действий или оказания позитивных услуг. Это притязания к государству на полицейскую и судебную защиту своего правового статуса (права-гарантии), а также притязания к государству на социальное призрение (социально-экономические права);

status activus - сферу участия в управлении делами государства (политические права).

В юридической и философской литературе сложились такие взгляды на природу прав человека.

- Права человека, как и другие правовые нормы, являются установлением государства, добровольно принятым самоограничением. Для суверенной государственной власти нет и не может быть внешней силы, которая бы устанавливала границы осуществления власти.

- Права человека - это явление, присущее разуму и сердцу человека, существующий в природе (или в обществе, либо дарованный богом) естественный закон. Со стороны государства может осуществляться признание прав, государство может считать себя связанным этими правами, хотя они существуют объективно и независимо от государственной воли.

- Появление государства, как и юридическое закрепление прав человека, являются продуктом общества и служат одной цели - общественной солидарности, обеспечению исполнения обществом своих функций.

Принципы правового регулирования и реализации прав человека

1. Конституция РФ (ч.1 ст.17 [21]) устанавливает , что права человека признаются (но не устанавливаются) и гарантируются согласно нормам международного права и в соответствии с положениями самой конституции. Данный принцип предполагает возможность использования в качестве источника правовых норм, гарантирующих права человека, не только внутригосударственное, но и международное право.

2. Перечисление прав в Конституции не является исчерпывающим, но предусматривает неотрицание других общепризнанных прав (ч.1 ст.55 Конституции РФ). Однако в самом перечислении прав человека кроется определенное логическое противоречие. С одной стороны, в современном правоведении общепризнанно, что государство вправе вторгаться в частную сферу только в тех случаях, когда это предусмотрено и в пределах полномочий соответствующих органов. Более того, государство должно вмешиваться в индивидуальную свободу и общественные отношения только в тех случаях, когда это необходимо для выполнения функций государства. С другой стороны, само закрепление прав человека имманентно его ограничивает, очерчивает определенное юридическое содержание, которое зачастую зависит от того, как право сформулировано. Исходя из изложенных соображений, для обеспечения принципа «человеку разрешено все, что прямо не запрещено», необходимо перечислять не права человека, а права государства, пределы его вмешательства в сферу свободы индивида.

3. Неотчуждаемость прав человека (ч.2 ст.17 Конституции РФ) означает невозможность лишения индивида принадлежащих ему прав, в том числе и с его согласия.

4. Осуществление прав не должно нарушать прав других лиц (ч.3 ст.17 Конституции РФ). Этот принцип содержит как ограничение права, заложенное в самой его природе, так и запрет злоупотреблять своими правами. Под злоупотреблением понимается реализация права исключительно в целях причинить вред другим лицам и включает запрет совершать действия, прямо либо косвенно направленные против сложившегося порядка общественных отношений, общественных благ, а также общественной морали.

5. Права человека непосредственно действуют и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти (ст.18 Конституции РФ) Этот принцип, с одной стороны, сводится к прямому действию конституции, с другой стороны он выступает в совокупности с принципом ст. 2 Конституции в качестве критерия оценки деятельности государства и должен использоваться для толкования законов и иных правовых актов

6. Формальное равенство и запрет дискриминации (ст.19 Конституции РФ) означает равное установление прав и свобод, запрет произвольного применения закона, апартеида и т.д.. В то же время формальное равенство не требует создания условий, обеспечивающих действительное равенство (предоставление преимуществ более слабым, фактическое уравнивание означало бы «позитивную дискриминацию»). Признаки, по которым может осуществляться дискриминация, не исчерпываются перечислением в Конституции. Любое фактическое различие, если оно не связано с характером правоотношения (например, при приеме на работу - с характером выполняемых трудовых обязанностей) не должно иметь юридических последствий. По дискриминирующим признакам см.: [Постановление Конституционного Суда РФ от 04.02.1992 N 2-П-З], [Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 06.06.2002 N 026-п], [Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30.08.2002 N 56-В02-10], [Постановление КС РФ от 27.01.1993 N 1-П], [Постановление КС РФ от 05.02.1993 N 2-П], [Постановление КС РФ от 10.07.1995 N 9-П], [Постановление КС РФ от 11.03.1996 N 7-П]

7. К принципам правового регулирования и реализации прав человека можно отнести также запрет умаления и отмены, а также те условия ограничения прав и свобод человека, о которых шла речь выше (см. лекцию 4).

Классификации прав человека

Наиболее распространена классификация прав человека (в том числе отраженная и в настоящем курсе) в зависимости от сферы действия прав - личные, политические, социально-экономические, процессуальные и коллективные права.

Известно также деление прав по историческим этапам их правового закрепления (поколениям прав человека). Исторически первые, в течение длительного периода с XIII по XVIII века, закреплялись личные, процессуальные и политические права (1 поколение). Социалистическое движение конца XIX - начала ХХ века привело к правовому закреплению социально-экономических прав (2 поколение), а после второй мировой войны стало актуальным закрепление коллективных (экологических, информационных) и культурных прав (права 3 поколения).

По характеру правовых предписаний иногда разделяют права на первичные (материальные) и вторичные (права-гарантии), обеспечивающие механизм реализации и защиты прав первой группы.

По источнику закрепления можно выделять внутригосударственные (конституционные) и международные права, хотя объем регулирования этих прав в большинстве случаев совпадает.

Источники правового регулирования прав человека

Среди действующих источников правового регулирования прав человека можно выделить международные и внутригосударственные. Международные, в свою очередь, следует разделить на (а) содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права (международный билль о правах - Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Международный пакт о социально-экономических и культурных правах 1966 г. и другие), которые выступают как руководящие принципы для всех государств, но не имеют механизма реализации, и (б) международные договоры Российской Федерации. Среди международных договоров ведущая роль принадлежит Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Этот документ обязателен для государств, которые являются его участниками, и устанавливает специальный механизм применения своих норм, особый юрисдикционный орган - Европейский суд по правам человека. Российская Федерация присоединилась (ратифицировала) к конвенции в 1998 году и с этого года в России не только обязательно применение норм конвенции, но и признается юрисдикция Европейского суда по правам человека.

Внутригосударственные источники, не отличаясь спецификой от других источников конституционного права, включают Конституцию РФ и федеральные законы.

§2. Средства защиты прав человека

Общая характеристика средств правовой защиты прав человека

Права человека могут защищаться с помощью внутригосударственных и международных средств защиты. Международные (среди них главным является способ защиты в международных судах) используются только после того, как исчерпаны все внутригосударственные средства защиты, а среди внутригосударственных можно выделять средства судебной и внесудебной правовой защиты. Судебная защита возможна независимо от того, прибегал ли гражданин к средствам внесудебной защиты (на основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г.), она эффективнее, но требует, как правило, больших запасов времени и терпения.

Среди международных судов следует в первую очередь упомянуть Европейский суд по правам человека, который рассматривает жалобы на нарушения положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод государствами - участниками этой конвенции. В Европейский суд по правам человека возможна подача индивидуальных жалоб. Условиями подачи жалобы выступают: совершение государством действий, нарушающих положения конвенции, применительно к заявителю, исчерпание всех внутригосударственных средств правовой защиты и неистечение 6-месячного срока со дня вынесения национальными органами окончательного решения по делу. (См. ст. 27-46, ст.45-47)

Среди внутригосударственных органов, созданных специально для обеспечения защиты прав граждан, фигурируют, помимо судов, прокуратура и Уполномоченный по правам человека.

Судебная защита прав человека

Судебная защита прав человека осуществляется судами общей юрисдикции, если гражданин оспаривает совершение в отношении него действий или принятие индивидуальных решений, которыми на него незаконно была возложена обязанность, созданы препятствия для реализации его права или он незаконно привлечен к ответственности. Об иных условиях обращения в суд общей юрисдикции см [Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»] и ст.254-258.

Если гражданин считает, что его права, гарантированный Конституцией РФ, нарушены (отменены, умалены или незаконно ограничены) законом, и этот закон применен к нему лично, он вправе обратиться с индивидуальной конституционной жалобой в Конституционный Суд РФ для проверки конституционности закона в порядке конкретного нормоконтроля. Об иных условиях обращения в Конституционный Суд и порядке конституционного судопроизводства см. [Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-фкз "О Конституционном Суде Российской Федерации"]

Понятие, принципы организации, функции и полномочия прокуратуры

Прокуратура как система специализированных органов, осуществляющих надзор за соблюдением законности, появилась при Петре I для контроля за деятельностью администрации. В отличие от Западной Европы и США, где роль прокурора сводится исключительно к поддержке государственного обвинения в суде, а для защиты прав человека в деятельности государственной администрации существует уполномоченный по правам человека, в России прокуратура выполняет функцию общего надзора за законностью. В отличие от Уполномоченного по правам человека, прокуратура не столь очевидно выступает в качестве органа парламентского контроля за исполнительной властью, тем более что в дореволюционной традиции она осуществляла контроль от имени монарха, сосредоточивавшего в своих руках не только законодательную, но и исполнительную власть. Место прокуратуры в системе государственных органов остается неопределенным, и несмотря на помещение статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть» действующей конституции, в осуществлении судебной власти прокуратура принимает не больше участия, чем в осуществлении законодательной и исполнительной.

Помимо функции общего надзора за законностью, прокурор осуществляет контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. [ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1]

Система прокуратуры централизованная с назначением и подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Средства реагирования прокуратуры на обнаруженные нарушения закона главным образом носят правовой характер. Последствиями такого реагирования может быть возбуждение производства по уголовному делу, делу об административном правонарушении или производства в суде общей юрисдикции по поводу отмены незаконно изданного правового акта.

Уполномоченный по правам человека: правовая природа института, порядок избрания, функции и полномочия. Омбудсмены в регионах России

Уполномоченный по правам человека - относительно новый правовой институт для России. Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) первоначально возник в Швеции как орган парламентского контроля за администрацией (исполнительной властью). На эту должность назначались известные и авторитетные граждане, что и обусловило те средства, которые использовал омбудсмен для воздействия на чиновника, нарушающего права человека - средства морального воздействие, общественное мнение, создание плохой репутации. Главной формой деятельности уполномоченного выступала огласка в печати и в докладах, регулярно представляемых парламенту, тех фактов, которые омбудсмену удалось обнаружить.

В России должность Уполномоченного по правам человека впервые была упомянута в Конституции РФ 1993 г. Однако Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1], принятия которого требует конституция, был принят только в 1997 году. Особенность российского общества обусловило изменение классической (шведской, упоминавшейся выше) модели. С одной стороны, в Уполномоченном по правам человека сохранились многие черты омбудсмена: он назначается парламентом из числа лиц, имеющих познания в области прав человека и опыт их защиты, представляет ежегодные доклады о положении дел с соблюдением прав и свобод человека. В то же время Уполномоченный по правам человека наделен рядом средств правового реагирования - например, правом обращения в суд. Деятельность Уполномоченного по правам человека регламентирована процессуально, что создает ненужную формализацию его деятельности, и при этом средства, которыми он располагает, весьма ограничены - помимо обращения в суд, это право передать жалобу органу, уполномоченному принять по ней юридически значимое решение.

Подробнее см. [ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1]

Федеральным конституционным законом предусмотрено создание Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, причем во многих субъектах они назначены и успешно действуют. Однако характер их деятельности мало отличается от деятельности федерального Уполномоченного по правам человека. См. [Областной закон Свердловской области «Об уполномоченном по правам человека в Свердловской области»].

§3. Нормативное содержание прав и свобод человека и гражданина